Єдиний державний реєстр судових рішень
ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Усенко Є. А., Банаська О. О., Власова Ю. В., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Ткача І. В., Уркевича В. Ю.
у справі № 990/62/24 (провадження № 11-303заі24) за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії
1. У березні 2024 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанції з адміністративним позовом до ВККС, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Комісії від 12.02.2024 № 50/ко-24, яким суддю Межівського районного суду Дніпропетровської області ОСОБА_1 визнано таким, що не відповідає займаній посаді, та внесено подання до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) про звільнення судді Межівського районного суду Дніпропетровської області ОСОБА_1 з посади (далі також Спірне рішення);
- зобов`язати ВККС внести рекомендацію ВРП про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Межівського районного суду Дніпропетровської області.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що під час проходження кваліфікаційного оцінювання до нього була застосована процедура, не передбачена законом, а саме: призначено пленарне засідання ВККС для подолання висновку Громадської ради доброчесності (далі - ГРД), тоді як відповідно до правових норм (чинних на час проходження ним кваліфікаційного оцінювання) під час кваліфікаційного оцінювання судді на відповідність займаній посаді рішення приймається колегією Комісії, яке в його випадку було позитивним, тобто його було рекомендовано для призначення на посаду судді.
2. ВККС просила закрити провадження у справі, зазначивши, що відповідно до положень статей 88, 101 Закону України від 02.06.2016 № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) рішення ВККС щодо надання рекомендацій можуть бути оскаржені тільки разом із рішенням, ухваленим за відповідною рекомендацією.
Посилаючись на вказані правові норми та висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 30.01.2019 у справі № 9901/827/18, від 26.02.2020 у справі № 9901/637/18, від 09.02.2022 у справі № 9901/775/18 та від 07.03.2024 у справі № 9901/541/18, відповідач доводив, що ухвалене Комісією рішення від 12.02.2024 № 50/ко-24 про визнання судді Межівського районного суду Дніпропетровської області ОСОБА_1 таким, що не відповідає займаній посаді, та внесення подання до ВРП про його звільнення з посади не може бути самостійним предметом судового розгляду.
3. Ухвалою Касаційного адміністративного суду від 05.12.2024 клопотання ВККС про закриття провадження у цій справі задоволено; провадження у справі № 990/62/24 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до ВККС про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії закрито.
Суд першої інстанції виходив з того, що звернення до суду за захистом порушених прав можливе у разі, коли рішення ВККС із рекомендацією щодо судді буде актуалізоване через рішення органу, який за законом має право розглядати рекомендацію та ухвалювати за нею відповідне остаточне рішення. Оскарження рішення щодо надання рекомендації має відбуватися разом з остаточним рішенням, ухваленим за відповідною рекомендацією.
У зв`язку із цим, як зауважив суд першої інстанції, спірне рішення ВККС не може бути самостійним предметом судового розгляду, що унеможливлює розгляд справи й ухвалення рішення по суті спору та є підставою для закриття провадження у справі відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
4. Велика Палата Верховного Судупостановою від 20.02.2025 апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнила; ухвалу Касаційного адміністративного суду від 05.12.2024 скасувала, а справу направила до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Велика Палата Верховного Судувмотивувала свій висновок тим, що рішення ВККС про невідповідність судді займаній посаді може бути оскаржене до суду відповідно до частини другої статті 88 Закону № 1402-VIII у порядку, передбаченому КАС, адже ВККС є уповноваженим суб`єктом з питань проведення кваліфікаційного оцінювання суддів та прийняття рішення за його результатами, тобто є суб`єктом владних повноважень, на рішення, дії чи бездіяльність якого поширюються вимоги, встановлені статтею 2 КАС, у тому числі й щодо прийняття рішень у межах своїх повноважень.
Водночас не є предметом самостійного оскарження відповідно до норми частини восьмої статті 101 Закону № 1402-VIII рішення ВККС щодо надання рекомендацій про призначення кандидатів на посаду судді та про переведення суддів з одного суду до іншого. Саме про рекомендацію ВККС ідеться у цій нормі, а підстав для її розширеного тлумачення немає.
Зазначивши, що перевірка оспорюваного позивачем рішення Комісії на відповідність вимогам частини другої статті 2 КАС щодо критеріїв, яким повинне відповідати рішення суб`єкта владних повноважень, є гарантією досягнення мети адміністративного судочинства - ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичної особи від порушень з боку суб`єкта владних повноважень, Велика Палата Верховного Суду виснувала, що суд першої інстанції помилково закрив провадження у справі.
5. З постановою Великої Палати Верховного Суду від 20.02.2025 не погоджуємося, тож, керуючись частиною третьою статті 34 КАС, вважаємо за необхідне висловити окрему думку.
Для правильного розуміння суті спірних правовідносин треба навести обставини справи в необхідному для цього обсязі.
Так, Указом Президента України від 25.07.2013 № 391/2013 «Про призначення суддів» ОСОБА_1 призначено на посаду судді Межівського районного суду Дніпропетровської області строком на п'ять років.
Рішенням ВККС від 01.02.2018 № 8/зп-18 призначено кваліфікаційне оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, зокрема судді Межівського районного суду Дніпропетровської області ОСОБА_1
ВККС у складі колегії 15.11.2023 в межах кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді провела співбесіду із суддею Межівського районного суду Дніпропетровської області ОСОБА_1 , за результатами якої ухвалила рішення № 10/ко-23 «Про проведення співбесіди в межах кваліфікаційного оцінювання судді Межівського районного суду Дніпропетровської області ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді», яким визнала позивача таким, що відповідає займаній посаді.
У подальшому питання щодо відповідності судді Межівського районного суду Дніпропетровської області ОСОБА_1 займаній посаді було розглянуто Комісією у пленарному складі 12.02.2024.
Рішенням ВККС від 12.02.2024 № 50/ко-24 суддю Межівського районного суду Дніпропетровської області ОСОБА_1 визнано таким, що не відповідає займаній посаді та внесено подання до ВРП про звільнення судді Межівського районного суду Дніпропетровської області ОСОБА_1 з посади.
ОСОБА_1 оскаржив зазначене рішення до суду.
За частиною першою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
За частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист одним із способів, передбачених цією статтею, або в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Згідно зі статтею 83 Закону № 1402-VIII кваліфікаційне оцінювання проводиться ВККС з метою визначення здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями. Критеріями кваліфікаційного оцінювання є: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо); 2) професійна етика; 3) доброчесність. Кваліфікаційне оцінювання за критерієм професійної компетентності проводиться з урахуванням принципів інстанційності та спеціалізації. Підставами для призначення кваліфікаційного оцінювання є, зокрема, рішення ВККС про призначення кваліфікаційного оцінювання судді у випадках, визначених законом. Порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення затверджуються ВККС.
Як передбачено в частинах другій, четвертій статті 84 цього Закону, за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання ВККС ухвалює одне з рішень, визначених цим Законом. Кваліфікаційне оцінювання проводиться прозоро та публічно, у присутності судді , який оцінюється, та будь-яких заінтересованих осіб. У розгляді питання про кваліфікаційне оцінювання судді можуть бути присутніми представники органу суддівського самоврядування.
Згідно із частинами першою, другою статті 88 Закону № 1402-VIII ВККС ухвалює мотивоване рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді. Зокрема, суддя, який не згодний із рішенням ВККС щодо його кваліфікаційного оцінювання, може оскаржити це рішення в порядку, передбаченому КАС.
Відповідно до частини третьої цієї статті рішення ВККС, ухвалене за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання, може бути оскаржене та скасоване виключно з таких підстав: склад членів Комісії, який провів кваліфікаційне оцінювання, не мав повноважень його проводити; рішення не підписано будь-ким із складу членів Комісії, який провів кваліфікаційне оцінювання; суддя не був належним чином повідомлений про проведення кваліфікаційного оцінювання - якщо було ухвалено рішення про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді з підстав неявки для проходження кваліфікаційного оцінювання; рішення не містить посилання на визначені законом підстави його ухвалення або мотивів, з яких Комісія дійшла відповідних висновків.
Згідно з положеннями частини сьомої статті 101 Закону № 1402-VIII рішення ВККС можуть бути оскаржені до суду з підстав, установлених цим Законом. Рішення Комісії щодо надання рекомендацій можуть бути оскаржені тільки разом із рішенням, ухваленим за відповідною рекомендацією (частина восьма цієї статті).
Насамперед звертає на себе увагу, що в тексті норми частини восьмої статті 101 Закону № 1402-VIII йдеться про «рішення щодо надання рекомендації», а не про «рішення про надання рекомендації». Синонімами слова «щодо» є слова «відносно», «з приводу», «стосовно», «стосовно до», «супроти» (Словник синонімів онлайн. Режим доступу: https://synonimy.info). Відтак буквальне тлумачення цієї норми дає підстави застосовувати її як норму, яка встановлює порядок оскарження рішення ВККС стосовно (з приводу) надання рекомендації, тобто як про надання рекомендації, так і про відмову в ній.
Таке рішення може бути оскаржене, але за обов`язкових умов - коли буде ухвалене рішення за відповідною рекомендацією та разом з таким рішенням.
Установлення законом такої умови не обмежує право на оскарження рішень ВККС, а робить раціональною можливість звернення до суду за захистом своїх прав, коли рішення Комісії з рекомендацією буде актуалізоване через рішення ВРП - органу, який за законом уповноважений розглядати рішення з рекомендацією й ухвалювати за ним відповідне рішення.
Згідно із підпунктом 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України з дня набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади. Порядок та вичерпні підстави оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання встановлюються законом.
За змістом статей 1, 3 Закону України від 21.12.2016 № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» ухвалення рішення про звільнення судді з посади належить до компетенції ВРП, зокрема й щодо звільнення судді на підставі підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України за поданням ВККС.
Тобто вирішення питання про звільнення судді належить виключно до компетенції ВРП після розгляду на її засіданні подання ВККС про звільнення судді. За результатами такого розгляду ВРП приймає вмотивоване рішення, яке остаточно вирішує питання щодо кар`єри судді, є обов`язковим для виконання та створює відповідні правові наслідки і може бути оскаржене в судовому порядку.
Рішення ВККС про визнання судді таким, що не відповідає займаній посаді, за результатами кваліфікаційного оцінювання саме по собі не має наслідком звільнення судді, а лише може бути підставою для звільнення. Воно не є обов`язковим, зокрема і для ВРП, а має рекомендаційний характер, про що власне свідчить і зміст частини сьомої статті 101 Закону № 1402-VIII. ВРП вправі не погодитися з поданням ВККС про звільнення судді.
Оскільки процедура кваліфікаційного оцінювання, підбиття її підсумків (у ВККС) і застосування наслідків (рішенням ВРП) є стадіями єдиного провадження, рішення ВККС про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді не має самостійних правових наслідків, а є фактично частиною кваліфікаційного провадження.
ВРП перевіряє вмотивованість та обґрунтованість рішення ВККС, ухваленого за результатами кваліфікаційного оцінювання. У разі виявлення обставин, що мають суттєве значення, зокрема вплинули на об`єктивність оцінювання, ВРП має не лише право, але й обов`язок запобігти порушенню прав судді. У такий спосіб ВРП забезпечує конституційні гарантії незалежності судді, складовою якої є звільнення судді виключно з підстав, встановлених Конституцією України.
ВРП може ухвалити рішення про відмову в задоволенні подання про звільнення судді з посади. У цьому випадку суддя продовжує перебувати на посаді, а рішення ВККС про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді втрачає юридичне значення.
Отже, визначальними та остаточними висновками у межах кваліфікаційного оцінювання щодо підтвердження або непідтвердження суддею здатності здійснювати правосуддя у відповідному суді є саме висновки ВРП, які можуть спричиняти настання певних правових наслідків для судді, а не рішення ВККС, яке має рекомендаційний характер.
Зважаючи на наведене правове регулювання, а також статус та повноваження ВРП та ВККС у процедурі кваліфікаційного оцінювання судді, вважаємо, що передбачене частиною першою статті 88 Закону № 1402-VIII оскарження рішення ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання судді можливе лише після того, як таке рішення було предметом розгляду у ВРП. У протилежному випадку дублюються функції щодо його перегляду Верховним Судом та ВРП, що є неприпустимим, зважаючи на дискреційні повноваження ВРП щодо висновку про відповідність судді займаній посаді.
Концепція належного врядування передбачає, що державні органи повинні діяти вчасно та належним і якомога послідовнішим способом. На них покладається обов`язок запроваджувати внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Такі підходи вироблено, зокрема, Європейським судом з прав людини (далі - ЄСПЛ) (до прикладу, рішення у справах від 30.11.2004 «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), заява № 48939/99; від 20.08.2010 «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08; від 06.07.2015 «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03).
З огляду на послідовність (стадійність) ухвалення остаточного рішення про звільнення судді, який не пройшов кваліфікаційне оцінювання, а відтак не відповідає займаній посаді, судовий контроль має здійснюватися щодо остаточного рішення, яке уповноважена ухвалювати ВРП.
На час звернення ОСОБА_1 до суду рішення ВРП за відповідною рекомендацією ВККС щодо нього, разом з яким могло бути оскаржене Спірне рішення, не було ухвалено.
За положеннями статті 17 Закону України від 23 червня 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ норми-принципи Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція) та протоколів до неї, а також практику Європейського суду та Європейської комісії з прав людини.
ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним, воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21.12.2010 у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
Так само у пункті 53 рішення від 08.04.2010 у справі «Меньшакова проти України» ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення від 28.05.1985 у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Ужите в цій нормі формулювання «не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства» треба розуміти і трактувати так, що не підлягають розгляду за цими правилами не тільки справи, спори в яких виникають поза сферою адміністративних публічно-правових відносин, але й справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, однак щодо них на рівні імперативного законодавчого положення встановлено вимогу, яка обмежує таке звернення і відтерміновує судовий захист порушеного права до події, з настанням якої виникають відповідні для цього підстави. Для оскарження рішення ВККС щодо надання рекомендації такою подією (фактом) є ухвалення ВРП рішення про згоду з рекомендацією. Із цього часу в позивача виникне право для звернення до суду за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.
Узагальнюючи наведене, стверджуємо, що Спірне рішення є тим рішенням, яке на стадії підбиття підсумків кваліфікаційного оцінювання ВККС не може бути окремим (самостійним) предметом судового розгляду з підстав, наведених у цій окремій думці.
Така позиція відповідає усталеній правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеній, зокрема (але не виключно), у постановах від 26.02.2020 у справі № 9901/637/18, від 09.02.2022 у справі № 9901/23/19, від 11.07.2024 у справі № 990/14/24,від 07.11.2024 у справі № 990/115/24, від 07.11.2024 у справі № 990/69/24[у цих справах предметом оскарження також є рішення ВККС, ухвалене у процедурі кваліфікаційного оцінювання судді], згідно з якою, звернення до суду за захистом порушеного права можливе у разі, коли рішення ВККС із рекомендацією щодо судді буде актуалізоване через рішення органу, який за законом має право розглядати подану рекомендацію та ухвалювати за нею відповідне остаточне рішення. Оскарження рішення ВККС має відбуватись разом з остаточним рішенням, ухваленим ВРП за відповідною рекомендацією.
Ураховуючи викладене, погоджуємся з висновками суду першої інстанції про закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС.
6. У підсумку вважаємо, що результатом апеляційного розгляду справи мала бути постанова Великої Палати Верховного Суду про відмову в задоволенні апеляційної скарги ОСОБА_1 та залишення без змін ухвали Касаційного адміністративного суду від 05.12.2024.
Судді: Є. А. Усенко
О. О. Банасько
Ю. Л. Власов
М. І. Гриців
Ж. М. Єленіна
І. В. Ткач
В. Ю. Уркевич
