Єдиний державний реєстр судових рішень
ОКРЕМА ДУМКА
судді М. В. Мазура
до постанови Великої Палати Верховного Суду від 15 січня 2026 року
справа № 990/62/24
провадження № 11-332заі25
Замість епіграфу
«Вислів «згідно із законом» вимагає, по-перше, щоб оскаржуваний захід мав певне підґрунтя у національному законодавстві; він також стосується якості закону, про який йдеться, вимагаючи, щоб він був доступний для зацікавленої особи, яка, окрім того, повинна мати можливість передбачити наслідки його дії щодо себе, та відповідав принципові верховенства права».
пункт 169 рішення ЄСПЛ
Oleksandr Volkov v. Ukraine (№ 21722/11, 09.01.2013)
Вступ
1. Ця справа стосувалася застосування пункту 20 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон про судоустрій), який у редакції, чинній до 30 грудня 2023 року, передбачав:
«Відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", оцінюється колегіями Вищої кваліфікаційної комісії суддів України в порядку, визначеному цим Законом.
Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади за рішенням Вищої ради правосуддя на підставі подання відповідної колегії Вищої кваліфікаційної комісії суддів України».
2. Суть проблеми полягає в тому, як тлумачити слова "...колегіями Вищої кваліфікаційної комісії суддів України в порядку, визначеному цим Законом":
1) чи оцінюється відповідність займаній посаді судді виключно колегіями ВККС, як це прямо передбачено в п. 20 розділу XII Закону про судоустрій?
2) або відсилка до «порядку, визначеному цим Законом» дає підстави вважати, що в разі наявності негативного висновку Громадської ради доброчесності оцінювання на відповідність займаній посаді не завершується рішенням колегії ВККС, а продовжується пленарним складом ВККС? (Оскільки за змістом абз. 2 частини першої статті 88 Закону про судоустрій у редакції, яка була чинною до 30 грудня 2023 року, рішення про підтвердження здатності такого судді, кандидата на посаду судді здійснювати правосуддя у відповідному суді лише у разі, якщо таке рішення підтримане "не менше ніж одинадцятьма її членами" (за чинною редакцією - "двома третинами голосів призначених членів Комісії, але не менше ніж дев`ятьма голосами").
3. Практика Великої Палати з цього питання кілька разів змінювалася.
4. До 2024 року Велика Палата у низці своїх рішень дотримувалася другого підходу (див. постанови від у постановах від 01 липня 2020 року у справі № 9901/489/19, від 27 січня 2021 року у справі № 9901/556/19, від 08 червня 2022 року у справі № 9901/84/21 та інші), але 13 червня 2024 року у справі № 9901/198/20 Велика Палата, проаналізувавши законодавчі зміни, що відбувалися у 2020 і 2023 роках, дійшла висновку, що попередній підхід був помилковим і пункт 20 розділу XII Закону про судоустрій прямо визначає склад ВККС, який уповноважений ухвалювати остаточне рішення в межах процедури оцінювання на відповідповідність судді займаній посаді (незалежно від наявності чи відсутності негативного висновку ГРД) - колегія ВККС.
5. Водночас у цій справі Велика Палата відступила від висновку, викладеного у постанові від 13 червня 2024 року, фактично повернулась до підходу, який застосовувала до 2024 року, щодо необхідності ухвалення остаточного рішення у пленарному складі ВККС за наявності негативного висновку ГРД.
Фактичні обставини справи
6. У цій справі суддя Межівського районного суду Дніпропетровської області ОСОБА_1, призначений на посаду строком на п`ять років, після закінчення цього строку проходив оцінювання на відповідність займаній посаді на підставі пункту 20 розділу XII Закону про судоустрій. Під час оцінювання ГРД надала колегії ВККС висновок про невідповідність судді критеріям професійної етики та доброчесності. Попри це колегія ВККС визнала ОСОБА_1 таким, що відповідає займаній посаді, водночас у резолютивній частині зазначила, що рішення набирає чинності після підтримання у пленарному складі ВККС.
7. ВККС у пленарному складі, розглянувши питання щодо відповідності судді ОСОБА_1 займаній посаді, ухвалила протилежне рішення: визнала його таким, що не відповідає займаній посаді, та внесла до ВРП подання про звільнення з посади.
8. Велика Палата залишила рішення ВККС без змін.
Мотиви окремої думки
9. На жаль, я не можу погодитися з цим рішенням Великої Палати, оскільки, на моє переконання, існує низка вагомих аргументів на користь того, що у процедурі оцінювання на відповідність займаній посаді, передбаченій пунктом 20 розділу XII Закону про судоустрій, належним складом ВККС для ухвалення остаточного рішення про відповідність чи невідповідність судді займаній посаді є колегія ВККС. Відповідні аргументи наведено нижче.
Різні процедури
10. Законом України від 2 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» (далі - Закон про зміни до Конституції), розділ XV «Перехідні положення» Конституції України доповнено пунктом 16-1, підпункти 2 і 4 якого визначали:
«2) повноваження суддів, призначених на посаду строком на п`ять років, припиняються із закінченням строку, на який їх було призначено. Такі судді можуть бути призначені на посаду судді в порядку, визначеному законом»;
«4) відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади. Порядок та вичерпні підстави оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання встановлюються законом».
11. Цього самого дня законодавець ухвалив Закон про судоустрій, який передбачав дві окремі процедури:
1) кваліфікаційного оцінювання з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді, врегульоване главою 1 розділу V Закону про судоустрій;
2) оцінювання відповідності займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом про зміни до Конституції, передбачене пунктом 20 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону про судоустрій.
12. Перша процедура - кваліфікаційне оцінювання, яке застосовується з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді під час конкурсів на зайняття посад судді апеляційного суду (частина перша статті 28 Закону про судоустрій), вищого спеціалізованого суду (частина перша статті 33 Закону про судоустрій), Верховного Суду (частина перша статті 38 Закону про судоустрій), а також в разі застосування до суддідисциплінарногостягнення, передбаченого пунктом 4 частини першої статті 109 Закону про судоустрій. Ця процедура прописана в тілі Закону про судоустрій та розрахована на регулярне застосування за наявності певних підстав - участь у конкурсі на зайняття посади судді у відповідному суді або накладення на суддю дисциплінарного стягнення у вигляді подання про тимчасове відсторонення від здійснення правосуддя.
13. На відміну від цього, друга процедура - оцінювання суддів на відповідність займаній посаді судді не є елементом суддівської кар`єри. Вона запроваджена як обов`язковий (суддя не має право відмовитись від її проходження, а інакше буде звільнений) екстраординарний механізм, пов`язаний із реформою правосуддя. Її конституційною основою є підпункт 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, який передбачив обов`язок оцінити відповідність займаній посаді всіх суддів, призначених на п`ять років або обраних безстроково до набрання чинності Законом про зміни до Конституції, у порядку, визначеному законом. Законодавчим втіленням цього конституційного припису є спеціальна норма закріплена розділі XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону про судоустрій, а саме у пункті 20. Ця процедура оцінювання суддів має разовий характер і не розрахована на постійне застосування- її одноразовість випливає з конструкції перехідних положень Конституції України, адже після оцінювання умовно кажучи «останнього» судді, на якого поширюється конституційний припис, відповідна норма фактично вичерпує свій предмет регулювання.
14. Отже, попри схожість цих процедур за порядком проведення (оскільки пункт 20 розділу XII Закону про судоустрій відсилає до "порядку, визначеному цим Законом"), вони є різними за правовою природою, призначенням та наслідками для суддівської кар?єри. Саме ця різниця може виправдовувати й різні підходи законодавця щодо визначення складу ВККС, який здійснює відповідне оцінювання.
15. Зокрема, розумно припустити, що законодавець у пункті 20 розділу XII Закону про судоустрій спеціально передбачив, що оцінювання на відповідність займаній посаді здійснюється саме колегіями ВККС, усвідомлюючи, що проведення оцінювання кількох тисяч українських суддів повним складом ВККС займе невиправдано багато часу.
Конкуренція загальної та спеціальної норми
16. Оскільки норма, яка визначає правову основу екстраординарної процедури оцінювання суддів на відповідність займаній посаді, запроваджену на виконання перехідних положень Конституції, розташована в розділі XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону про судоустрій, її слід розглядати як спеціальну (lex specialis) по відношенню до загальних положень, що містяться в основному тексті Закону про судоустрій.
17. Відповідно до загальновизнаного правила тлумачення lex specialis derogat legi generali, у разі конкуренції загальної норми і спеціальної, перевага надається спеціальній нормі, навіть якщо загальна норма в «тілі» закону формально не була змінена.
18. У пункті 20 розділу XII Закону про судоустрій в редакції до 30 грудня 2023 року законодавець прямо і недвозначно визначав, по-перше, ким («колегіями ВККС») і, по-друге, в якому порядку здійснюється оцінюється на "відповідність займаній посаді" («в порядку, визначеному цим Законом»). Інакше кажучи, слова «в порядку, визначеному цим Законом» визначають порядок саме для «колегій ВККС», але не мають на увазі, що процедура може бути продовжена після ухвалення рішення колегією.
19. Якби законодавець мав намір не обмежувати оцінювання "на відповідність займаній посаді" рішенням колегії ВККС і повністю ототожнити цю процедуру з процедурою кваліфікаційного оцінювання "з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді" (включно із оцінюванням суддів у пленарному складі ВККС), то замість слів "відповідність займаній посаді судді… оцінюється колегіями Вищої кваліфікаційної комісії суддів України в порядку, визначеному цим Законом" достатньо було б у пункті 20 розділу XII Закону про судоустрій написати, що "відповідність займаній посаді судді… оцінюється Вищою кваліфікаційною комісією суддів України в порядку, визначеному цим Законом" (без слова "колегіями").
20. Отже, положення пункту 20 розділу XII Закону про судоустрій про те, що оцінювання "на відповідність займаній посаді" здійснюється колегіями ВККС, є спеціальною нормою, а тому загальні норми Закону про судоустрій, які визначають порядок проведення кваліфікаційного оцінювання, застосовуються в частині, яка не суперечить цій спеціальній нормі.
21. Варто зауважити, що законодавець доволі часто в прикінцевих та/або перехідних положеннях різних законів викладає певні спеціальні норми, які визначають особливості правового регулювання на перехідний період або мають тимчасовий характер.
22. Наприклад, стаття 385 Кримінально-процесуального кодексу України 1960 року (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) передбачає:
«Касаційні скарги на судові рішення, постановлені Апеляційним судом Автономної Республіки Крим, апеляційними судами областей, міст Києва і Севастополя, вироки районних, районних у містах, міських та міськрайонних судів розглядаються колегією суддів Судової палати у кримінальних справах Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ».
23. Водночас після законодавчих змін, які набрали чинності 15 грудня 2017 року Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ, припинив свою діяльність, а касаційний перегляд кримінальних справ, які розглядалися судами за правилами КПК 1960 року, відтоді здійснює Касаційний кримінальний суд у складі Верховного Суду, оскільки це передбачено відповідними перехідними положеннями.
24. Так, згідно з § 3 Перехідні положення розділу 4 Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі-Закон № 2147-VIII):
«Касаційні скарги (подання) на судові рішення у справах, які подані та розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, передаються до Касаційного кримінального суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цим Законом».
25. Водночас відповідно до пунктів 11, 15 розділу ХІ Перехідних положень Кримінального процесуального кодексу України:
«11. Кримінальні справи, які до дня набрання чинності цим Кодексом надійшли до суду від прокурорів з обвинувальним висновком, постановою про застосування примусових заходів медичного чи виховного характеру, постановою про направлення справи до суду для вирішення питання про звільнення особи від кримінальної відповідальності, розглядаються судами першої, апеляційної та касаційної інстанцій в порядку, що діяв до набрання чинності цим Кодексом, з урахуванням положень, передбачених § 3 розділу 4 Закону України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів...
15. Апеляційні та касаційні скарги, заяви про перегляд судових рішень у кримінальних справах, які були розглянуті до набрання чинності цим Кодексом, або у справах, розгляд яких не завершено з набранням чинності цим Кодексом, подаються і розглядаються у порядку, що діяв до набрання чинності цим Кодексом, з урахуванням положень, передбачених § 3 розділу 4 Закону України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів"».
26. Наведений приклад не є єдиним. У чинному законодавстві можна знайти багато таких прикладів, оскільки формулювання спеціальних норм у перехідних і прикінцевих положеннях законів є давно відмовим, доволі поширеним і безперечно корисним прийомом законодавчої техніки.
27. Тому як у випадку зі "старими" кримінальними справами, які на підставі перехідних положень переглядаються Касаційним кримінальним судом, але за правилами КПК 1960 року (попри те, що в самому КПК 1960 року прямо зазначено, що такий перегляд має здійснюватися Вищим спеціалізованим судом України з розгляду цивільних і кримінальних справ), щодо оцінювання "на відповідність займаній посаді" так само має застосовуватися спеціальне правило перехідних положень Закону про судоустрій, яке визначає уповноважений для цього склад ВККС - колегії.
Історія законодавчих змін
28. Після ухвалення 2 червня 2016 року чинного зараз Закону про судоустрій, він кілька разів змінювався в частині, яка стосувалася процедур кваліфікаційного оцінювання "з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді" та оцінювання "на відповідність займаній посаді", але лише в грудні 2023 року були прийняті на набрали чинності зміни до пункту 20, які прямо передбачили, що "за результатами такого оцінювання колегія Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, а у випадках, передбачених цим Законом, - пленарний склад Комісії, ухвалює рішення про відповідність або невідповідність судді займаній посаді".
29. Просте порівняння чинної редакції пункту 20 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону про судоустрій і попередньої (яка була предметом тлумачення в цій справі) демонструє чітку різницю - якщо раніше це положення говорило лише про "колегії ВККС", то зараз також і про можливість ухвалення рішення пленарним складом ВККС.
30. Натомість зміни, які відбувалися до цього, радше підтверджують тезу, що законодавець свідомо визначив, що оцінювання "на відповідність займаній посаді" здійснюється саме "колегіями ВККС".
31. Зокрема, у першій редакції Закону про судоустрій від 02 червня 2016 року стаття 88 не передбачала жодної особливої вимоги щодо складу ВККС для проведення кваліфікаційного оцінювання "з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді" у разі наявності негативного висновку ГРД.
32. Проте вже 21 грудня 2016 року, разом із ухваленням Закону України № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон про ВРП), законодавець вніс зміни до тексту Закону про судоустрій, зокрема доповнив частину першу статті 88 абзацом другим такого змісту:
«Якщо Громадська рада доброчесності у своєму висновку встановила, що суддя (кандидат на посаду судді) не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності, то Вища кваліфікаційна комісія суддів України може ухвалити рішення про підтвердження здатності такого судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді лише у разі, якщо таке рішення підтримане не менше ніж одинадцятьма її членами».
33. Цим же Законом законодавець вносив зміни й до розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону про судоустрій - зокрема, пункти 3 і 22 доповнив новими абзацами, пункт 25 виклав у новій редакції тощо. Однак жодних змін до пункту 20 розділу XII цього Закону щодо оцінювання суддів на відповідність займаній посаді законодавець не вносив.
34. Тобто попри зміни до статті 88 Закону про судоустрій, аналогічних змін до пункту 20 його перехідних положень внесено не було.
35. Більше того, 4 червня 2020 року було прийнято Закон № 679-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо відрядження суддів та врегулювання інших питань забезпечення функціонування системи правосуддя в період відсутності повноважного складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України» (далі - Закон № 679-ІХ), у підпункті 3 пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» якого передбачено, що ВРП у період відсутності повноважного складу ВККС ухвалює без рекомендації чи подання ВККС рішення про внесення Президенту України подання про призначення на посаду судді, повноваження якого припинилися у зв`язку із закінченням строку, на який його було призначено, якщо до набрання чинності цим Законом колегією ВККС було визнано суддю таким, що відповідає займаній посаді.
36. Наведене законодавче регулювання додатково підтверджує правильність тези, що до 30 грудня 2023 року законодавець пов`язував завершення процедури оцінювання "на відповідність займаній посаді" із рішенням колегії ВККС, тоді як Законом від 04 червня 2020 року по суті дозволив ВРП не очікувати окремої рекомендації чи подання ВККС за наслідками рішення колегії.
Щодо робочих документів служб Європейської комісії
37. Я не залишаю поза увагою, що висновки викладені в постанові Великої Палати від 13 червня 2024 року у справі № 9901/198/20 двічі згадувалася у робочих документах служб Європейської комісії, пов`язаних із євроінтеграцією.
38. Зокрема, у «Звіті щодо України за 2024 рік» від 30 жовтня 2024 року (https://enlargement.ec.europa.eu/ukraine-report-2024_en?prefLang=uk) зазначено таке:
«У червні 2024 року Верховний Суд ухвалив рішення, яке відхилилося від його попередньої практики та яке може підірвати процедури кваліфікаційного оцінювання за участю Громадської ради доброчесності, що застосовувалися до грудня 2023 року».
39. У «Звіті щодо України за 2025 рік» від 04 листопада 2025 року (https://enlargement.ec.europa.eu/ukraine-report-2025_en) зазначено:
«Верховний Суд не скасував своє суперечливе рішення від червня 2024 року щодо кваліфікаційного оцінювання суддів, яке послабило роль Громадської ради доброчесності, а також ухвалив подальші рішення з питань добору суддів та дисциплінарної відповідальності суддів, які були піддані критиці з боку громадянського суспільства за відсутність послідовності та потенційний підрив судової реформи».
40. Я визнаю надзвичайну важливість для українського суспільства євроінтеграційних процесів і висловлюємо належну повагу робочим органам Європейського Союзу, які надають України, без перебільшення, цінну допомогу в проведенні необхідним реформ, у тому числі в сфері верховенства права.
41. Саме тому наведені вище зауваження робочих органів ЄС дійсно створювали достастатньо вагому підставу для того, щоб знову повернутися до питання тлумачення пункту 20 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону про судоустрій для того, щоб повторно перевірити правильність або навпаки помилковість висновків, зроблених у постанові Великої Палати від 13 червні 2024 року.
42. Проте на відміну від парламенту, який у будь-який момент часу може ухвалити зміни до закону або прийняти цілковито новий закон задля покращення існуючого правового регулювання (що він і зробив у грудні 2023 року щодо процедури оцінювання "на відповідність займаній посаді судді"), судова влада є більш обмеженою у можливостях зміни своєї практики.
43. Проведений вище аналіз законодавства, яке було чинним до 30 грудня 2023 року, чітко вказує на те, що пункт 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону про судоустрій до названої дати чітко і недвозначно визначав, що оцінювання "на відповідність займаній посаді судді" мало здійснюватися саме колегіями ВККС незалежно від наявності негативного висновку ГРД.
44. Принцип верховенства права є фундаментальною основою Європейського Союзу та спільною рисою всіх європейських країни, включно з Україною. Цей принцип вимагає від судової влади суворо дотримуватися вимог закону. Ця вимога є особливо виразною, коли мова йде професійну кар?єру судді, оскільки це стосується не лише прав окремо взятого судді, але й принципу незалежності судової влади загалом. Тому для України критично важливо забезпечувати юридичну визначеність і передбачуваність процедур, від яких залежать статус судді та наслідки оцінювання, передбаченого перехідними положеннями Конституції України.
45. У цьому контексті застосування заходів із настільки значними наслідками, як припинення повноважень або звільнення судді, за процедурою, тлумачення якої є нестабільним або відхиляється від чітко визначених законом приписів, об`єктивно створює ризик підриву довіри до судової реформи та принципу верховенства права.
46. Саме тому Велика Палата, на мою думку, не повинна була відступати від висновку, зробленого 13 червня 2024 року у справі № 9901/198/20.
Суддя М. В. Мазур
