Єдиний державний реєстр судових рішень
ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду
Ткачука О. С., Банаська О. О., Власова Ю. Л.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 14 травня 2025 року у зразковій справі № 440/14216/23 (провадження № 11-67заі24) щодо гарантій соціального захисту ветеранів війни
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Історія справи
1. У вересні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до ГУ ПФУ, в якому просив:
- визнати протиправними дії ГУ ПФУ щодо виплати ОСОБА_1 щорічної разової грошової допомоги до Дня Незалежності України за 2023 рік як особі з інвалідністю внаслідок війни II групи у меншому розмірі, ніж передбачено статтею 13 Закону України від 22 жовтня 1993 року № 3551-XII «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» (далі - Закон № 3551-XII);
- зобов`язати ГУ ПФУ здійснити позивачеві перерахунок та виплату щорічної разової грошової допомоги до Дня Незалежності України за 2023 рік відповідно до статті 13 Закону № 3551-XII у розмірі восьми мінімальних пенсій за віком, з урахуванням попередньо виплаченої суми такої допомоги.
2. На обґрунтування заявлених вимог ОСОБА_1 зазначив, що він є особою з інвалідністю внаслідок війни ІІ групи та має право на пільги, установлені статтею 13 Закону № 3551-XII, а саме: щорічну разову допомогу до Дня Незалежності України за 2023 рік, виходячи з восьми мінімальних пенсій за віком, що становить 16744 грн (2093 грн х 8).
3. Однак у серпні 2023 року відповідач виплатив ОСОБА_1 разову грошову допомогу до Дня Незалежності України в розмірі 2900 грн, що передбачений постановою Кабінету Міністрів України (далі - КМ України) від 21 липня 2023 року № 754 «Деякі питання соціального захисту ветеранів війни та жертв нацистських переслідувань» (далі - Постанова № 754), прийнятою на підставі повноважень, делегованих Урядові законом, яким внесені зміни до Закону № 3551-XII.
4. 8 серпня 2023 року позивач звернувся до ГУ ПФУ із заявою про нарахування і виплату йому щорічної разової допомоги до Дня Незалежності України за 2023 рік відповідно до статті 13 Закону № 3551-XII, виходячи з восьми мінімальних пенсій за віком. Проте відповідач листом від 23 серпня 2023 року
№ 18291-18385/Ш-02/8-1600/23 повідомив ОСОБА_1 про те, що виплата разової грошової допомоги до Дня Незалежності України проведена йому в розмірах, передбачених чинним законодавством у серпні поточного року. Також зазначено, що іншого чинним законодавством не передбачено.
5. На переконання позивача, зазначені дії відповідача є протиправними і такими, що порушують право ОСОБА_1 на соціальний захист, оскільки така допомога мала бути виплачена йому в розмірі, визначеному статтею 13 Закону № 3551-XII у редакції Закону України від 25 грудня 1998 року № 367-ХІV «Про внесення змін до Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» (далі - Закон № 367-ХІV), тобто не менше восьми мінімальних пенсій за віком.
6. Позивач також звернув увагу на те, що Рішенням Конституційного Суду України від 27 лютого 2020 року № 3-р/2020 (справа № 1-247/2018(3393/18) визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що, зокрема положення статті 13 Закону № 3551-XII застосовуються у порядку та розмірах, встановлених КМ України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
7. Крім того, Верховний Суд у рішенні від 29 вересня 2020 року у справі № 440/2722/20 дійшов висновку про те, що у зв`язку з прийняттям Конституційним Судом України Рішення від 27 лютого 2020 року у справі № 1-247/2018 (3393/18), стаття 13 Закону № 3551-XII діяла та мала застосовуватись у редакції Закону № 367-ХІV.
8. Отже, позивач вважав, що розмір щорічної разової грошової допомоги до Дня Незалежності України особам з інвалідністю внаслідок війни ІІ групи у 2023 році становить 16 744 грн. Таким чином, недоплачена частина щорічної разової грошової допомоги до Дня Незалежності України за 2023 рік становить 13 844 грн, що вказує на порушення відповідачем права ОСОБА_1 на отримання відповідної допомоги в належному розмірі.
Встановлені судами обставини справи
9. Відповідно до посвідчення серії № НОМЕР_1 позивач є особою з інвалідністю ІІ групи і має право на пільги, встановлені законодавством України для ветеранів війни - осіб з інвалідністю внаслідок війни.
10. Позивачу призначена пенсія відповідно до Закону № 3551-XII, що підтверджується протоколом за пенсійною справою від 13 квітня 2018 року № 1601013881 (Міноборони).
11. У серпні 2023 року відповідач виплатив позивачеві разову грошову допомогу до Дня Незалежності України за 2023 рік у розмірі 2900 грн відповідно до Постанови № 754.
12. Позивач, не погодившись із розміром виплаченої відповідачем допомоги, 8 серпня 2023 року звернувся до нього із заявою, в якій просив нарахувати та виплатити щорічну разову грошову допомогу до Дня Незалежності України за 2023 рік відповідно до статті 13 Закону № 3551-XII -у розмірі восьми мінімальних пенсій за віком, здійснити виплату суми недоплаченої частини такої допомоги з урахуванням суми, що вже виплачена.
13. Відповідач листом від 23 серпня 2023 року повідомив позивача про те, що виплата разової грошової допомоги до Дня Незалежності України здійснена у розмірах, передбачених чинним законодавством, у серпні поточного року.
14. Не погодившись із вказаною відмовою відповідача щодо невиплати щорічної разової грошової допомоги до Дня Незалежності України за 2023 рік у розмірі восьми мінімальних пенсій за віком, позивач звернувся до суду з позовом у цій справі.
Короткий зміст судових рішень у справі
15. Полтавський окружний адміністративний суд ухвалою від 2 жовтня 2023 року відкрив провадження у цій справі.
16. 14 листопада 2023 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду в порядку статті 290 КАС України отримав подання судді Полтавського окружного адміністративного суду про розгляд Верховним Судом цієї типової справи як зразкової.
17. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 22 листопада 2023 року відкрив провадження у зразковій адміністративній справі № 440/14216/23.
18. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 5 березня 2024 року, ухваленим за результатами розгляду зразкової справи, позов ОСОБА_1 задовольнив.
19. Задовольняючи позовні вимоги ОСОБА_1 , Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив, зокрема, з того, що:
- уже у період дії воєнного стану в Україні Конституційний Суд України у правовідносинах щодо соціального захисту сформував та розвинув юридичну позицію, суть якої зводиться до того, що Україна без рівноцінної заміни чи компенсації в односторонньому порядку безвідносно до її фінансових можливостей не може відмовитися від зобов`язання щодо додаткових гарантій соціального захисту, зокрема осіб, які вже виконали свій обов`язок перед державою щодо захисту її суверенітету і територіальної цілісності;
- протягом усього часу дії положень статті 13 Закону № 3551-XII, якими передбачено грошова допомога особам з інвалідністю внаслідок війни, спостерігались тенденції до зменшення їх розміру; внаслідок прийняття Рішення Конституційного Суду України від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008 до 14 квітня 2023 року продовжувала діяти частина п`ята статті 13 Закону № 3551-XII у редакції, викладеній у Законі № 367-ХІV; розмір щорічної допомоги особам з інвалідністю внаслідок війни становив: I групи - десять мінімальних пенсій за віком; II групи - вісім мінімальних пенсій за віком (дорівнює 16 744 грн станом на 2023 рік); III групи - сім мінімальних пенсій за віком;
- у ситуації позивача, який є особою з інвалідністю внаслідок війни II групи, у зв`язку із змінами законодавства щорічну разову грошову допомогу в розмірі 16744 грн замінено на щорічну разову грошову допомогу в розмірі 2900 грн; така зміна законодавства звужує досягнутий рівень соціального захисту осіб з інвалідністю внаслідок війни, а отже, не може вважатися рівноцінною заміною, як того вимагають положення статті 2 Закону № 3551-XII, що, своєю чергою, суперечить статтям 17, 22 Конституції України; зважаючи на вказане, положення Закону № 2983-IX щодо внесення змін до № 3551-XII не підлягають застосуванню під час вирішення цієї справи.
20. Враховуючи такі висновки, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 11 березня 2024 року у зразковій справі № 440/14216/23 звернувся до Верховного Суду для ініціювання питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності пункту 2 частини першої статті 1 Закону № 2983-IX, яким частину п`яту статті 13 Закону № 3551-XII викладено у новій редакції.
21. Велика Палата Верховного Суду, не погодившись з рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 5 березня 2024 року, постановою від 14 травня 2025 року його скасувала та ухвалила нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовила.
22. Велика Палата Верховного Суду, ухвалюючи нове рішення, виходила, зокрема, з таких міркувань:
- норма частини п`ятої статті 13 Закону № 3551-XII у новій редакції, встановленій Законом № 2983-IX, неконституційною не визнавалися та є чинною на момент розгляду справи;
- за правовою природою грошову виплату до Дня Незалежності України не можна вважати новим видом соціального забезпечення для осіб з інвалідністю внаслідок війни, оскільки вона, хоча і відрізняється за назвою, порядком визначення розміру виплати, втім по суті є щорічною разовою грошовою допомогою певним суб`єктам - особам з інвалідністю внаслідок війни, а приурочення її виплати до іншої дати і зміна порядку визначення її розміру не змінюють її природи саме як одного з видів соціальної допомоги - періодичної, одноразової виплати (допомоги) за рахунок бюджетних коштів певному колу осіб;
- правовідносини щодо соціального захисту громадян регулюються статтею 46 Конституції України, що не передбачена частиною другою статті 64 Конституції України. Відповідно право соціального захисту, гарантоване статтею 46 Конституції України, може бути обмежено в умовах воєнного або надзвичайного стану;
- тимчасове обмеження окремих соціальних пільг (допомог) особам, які захищали Батьківщину, її суверенітет і територіальну цілісність, та набули статусу ветеранів війни, а також членам їх сімей, у разі запровадження режиму воєнного стану, за умови додержання вимог пункту 5 частини першої статті 6 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», може відбуватися за умови внесення змін до спеціального Закону № 3551-ХІІ;
- передбачена частиною п`ятою статті 13 Закону № 3551-XII щорічна разова грошова виплата не є основним грошовим забезпеченням, а є додатковою соціальною пільгою (виплатою), яка має разовий характер, є щорічною та поширюється на певне коло осіб; разова грошова виплата не належить до складових конституційного права громадян на соціальний захист, визначених у пунктах 1-4 частини першої статті 46 Конституції України;
- зазначена разова грошова виплата є видом державної допомоги в загальній системі соціального захисту населення. Така виплата має допоміжний та стимулюючий характер і надається з метою забезпечення створення належних умов для життєзабезпечення ветеранів війни, захисту їхніх інтересів відповідно до соціальної політики держави в цій сфері;
- Верховна Рада України у встановленому законом порядку та в межах її власних повноважень внесла зміни до спеціального Закону № 3551-ХІІ, а тому до спірних правовідносин підлягають застосуванню саме правила частини п`ятої статті 13 Закону № 3551-ХІІ в редакції Закону № 2983-ІХ, як спеціального закону, який прийнятий в умовах запровадження в Україні воєнного стану з метою реалізації заходів щодо економного та раціонального використання державних коштів, недопущення втрат Державного бюджету України, забезпечення соціальної підтримки громадян з огляду на фінансові можливості держави;
- з огляду на усталену практику ЄСПЛ, яка є обов`язковою для застосування національним судом, в цій справі не встановлено підстав вважати, що дії держави щодо зменшення розміру додаткових гарантії соціального захисту осіб, на яких поширюється дія Закону № 3551-XII, призвели до позбавлення таких осіб свого майна в розумінні статті 1 Протоколу № 1 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод;
- політика соціального захисту є складовою частиною внутрішньої соціальної політики держави, забезпечення проведення якої на підставі пункту 3 статті 116 Конституції України здійснюється КМ України. КМ України може регулювати порядок та розміри соціальних виплат та допомоги на підставі наданого йому Верховною Радою України права встановлювати у випадках, передбачених законом, порядок та розміри соціальних виплат та допомоги;
- встановлена частиною п`ятою статті 13 Закону № 3551-ХІІ щорічна разова грошова виплата є додатковою державною пільгою особам з інвалідністю внаслідок війни, у зв`язку із чим право саме на зазначену виплату не охоплюється поняттям «основоположні права і свободи людини» (Розділ ІІ Конституції України);
- оскільки щорічна разова грошова виплата особам з інвалідністю внаслідок війни не передбачена в Конституції України, тому на неї не поширюються й визначені статтею 22 Основного Закону України гарантії щодо заборони скасування чи звуження змісту та обсягу прав, передбачених, зокрема, у її статті 46;
- Верховна Рада України, діючи в межах своїх повноважень, законодавчо врегулювала порядок надання зазначеної допомоги шляхом внесення змін до Закону № 3551-ХІІ Законом № 2983-ІХ. Ця нова редакція набрала чинності 15 квітня 2023 року, і саме її положення є чинними та підлягають застосуванню до спірних правовідносин; Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду помилково застосував норму Закону № 3551-ХІІ у попередній редакції, що втратила чинність з дня набрання чинності новою редакцією. Це суперечить принципу юридичної визначеності та нормам процесуального права;
- стаття 22 Конституції України, що гарантує заборону скасування чи звуження змісту та обсягу прав, не є застосовною до цієї щорічної разової грошової виплати. Це пояснюється тим, що дана виплата не передбачена безпосередньо в Конституції України, а визначається спеціальним законом;
- ГУ ПФУ діяло на підставі та в межах закону, здійснивши виплату позивачу в розмірі 2 900,00 грн, оскільки застосувало чинну норму Закону № 3551-ХІІ в редакції Закону № 2983-ІХ.
ПІДСТАВИ ВИСЛОВЛЕННЯ ОКРЕМОЇ ДУМКИ
Вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду під час перегляду цієї справи мала залишити рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 5 березня 2024 року у цій зразковій справі без змін, адже має місце порушення прав позивача через зміну законодавства, яке звужує досягнутий рівень соціального захисту осіб з інвалідністю внаслідок війни.
Наведене обґрунтовується таким.
Щодо соціального захисту категорії осіб, які мають особливий статус та виконують конституційно значущі функції
23. Держава забезпечує соціальний захист громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей (частина п`ята статті 17 Конституції України).
24. Громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом (частина перша статті 46 Конституції України).
25. Конституційний Суд України неодноразово розглядав питання, пов`язані з реалізацією права на соціальний захист, і сформулював правову позицію, згідно з якою в Конституції України виокремлюються певні категорії громадян України, що потребують додаткових гарантій соціального захисту з боку держави; до них, зокрема, належать громадяни, які відповідно до статті 17 Конституції України перебувають на службі, у тому числі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, органах, що забезпечують суверенітет і територіальну цілісність, її економічну та інформаційну безпеку (Рішення від 20 березня 2002 року № 5-рп/2002, від 17 березня 2004 року № 7-рп/2004, від 20 грудня 2016 року № 7-рп/2016).
Організаційно-правові та економічні заходи, спрямовані на забезпечення належного соціального захисту громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей пов`язані не з втратою працездатності, безробіттям або відсутністю достатніх засобів для існування (стаття 46 Конституції України), а особливістю виконуваних ними обов`язків щодо забезпечення однієї з найважливіших функцій держави - захисту суверенітету, територіальної цілісності України (частина перша статті 17 Основного Закону України).
Конституційний Суд України зазначав, що необхідність додаткових гарантій соціальної захищеності цієї категорії громадян як під час проходження служби, так і після її закінчення зумовлена, зокрема, тим, що служба у Збройних Силах України, інших військових формуваннях та правоохоронних органах держави пов`язана з ризиком для життя і здоров`я, підвищеними вимогами до дисципліни, професійної придатності, фахових, фізичних, вольових та інших якостей.
26. У Преамбулі спеціального Закону Україні «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» вказано, що цей Закон визначає правовий статус ветеранів війни, забезпечує створення належних умов для їх життєзабезпечення, сприяє формуванню в суспільстві шанобливого ставлення до них.
27. Закон спрямований на захист ветеранів війни шляхом, зокрема, надання пільг, переваг та соціальних гарантій у процесі трудової діяльності відповідно до професійної підготовки і з урахуванням стану здоров`я (стаття 1 Закону № 3551-XII).
28. Відповідно до частини другої статті 1-1 Закону № 3551-XII державна політика у сфері соціального захисту ветеранів війни та членів їх сімей, членів сімей загиблих (померлих) ветеранів війни, членів сімей загиблих (померлих) Захисників та Захисниць України формується та реалізується на принципах соціальної справедливості під час встановлення обсягу пільг та гарантій, комплексності під час формування та реалізації заходів адаптації ветеранів війни до мирного життя, належного фінансового забезпечення передбачених законом пільг та гарантій зазначеній категорії громадян…
Вказаною нормою права Закон № 3551-XII був доповнений Законом України від 24 березня 2022 року № 2147-IX «Про внесення змін до Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» щодо запровадження комплексного огляду системи соціального захисту ветеранів війни».
29. Згідно зі статтею 4 Закону № 3551-XII ветеранами війни є особи, які брали участь у захисті Батьківщини чи в бойових діях на території інших держав. До ветеранів війни належать: учасники бойових дій, особи з інвалідністю внаслідок війни, учасники війни.
Запровадження фінансової пільги ветеранів війни (вперше)
30. 1 січня 1999 року Законом від 25 грудня 1998 року № 367-XIV «Про внесення змін до Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» запроваджена пільга у вигляді грошової допомоги шляхом доповнення статті 13 Закону № 3551-ХІІ частиною четвертою такого змісту:
«Щорічно до 5 травня інвалідам війни виплачується разова грошова допомога у розмірах:
інвалідам I групи - десять мінімальних пенсій за віком; II групи - вісім мінімальних пенсій за віком; III групи - сім мінімальних пенсій за віком».
31. З липня 2002 року зазначена норма права вважається закріпленою у частині п`ятій статті 13 Закону № 3551-ХІІ у зв`язку із тим, що Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» від 4 липня 2002 року № 52-IV її доповнено новою частиною (третьою).
Зміни, що вносилися до норми закону про фінансову пільгу ветеранів війни
32. До моменту виникнення між сторонами спору у цій справі зазначена норма закону (частина п`ята статті 13) зазнавала неодноразових змін, що мали тенденцію до обмеження права осіб з інвалідністю внаслідок війни на соціальний захист, що відобразилося на розмірі разової щорічної грошової допомоги у бік зменшення. Такі законодавчі зміни були предметами перевірки Конституційним Судом України з погляду їх відповідності Конституції України, а саме:
1) Законом України «Про Державний бюджет України на 2007 рік» установлено, що у 2007 році виплата щорічної разової допомоги відповідно до законів України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» та «Про жертви нацистських переслідувань» здійснюється, зокрема у таких розмірах:
інвалідам I групи - 450 гривень, інвалідам II групи - 360 гривень, інвалідам III групи - 300 гривень.
2) Законом України від 28 грудня 2007 року № 107-VI «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» (далі - Закон № 107-VI) положення статті 13 Закону № 3551-ХІІ щодо грошової допомоги інвалідам війни викладено в такій редакції: «Щорічно до 5 травня інвалідам війни виплачується разова грошова допомога у розмірах, які визначаються КМ України в межах бюджетних призначень, встановлених законом про Державний бюджет України» (підпункт «б» підпункту 2 пункту 20 розділу II).
2.1) На підставі Закону 107-VI КМ України прийняв постанову від 12 березня 2008 року № 183«Про розміри разової грошової допомоги, що виплачується в 2008 році відповідно до Законів України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» та «Про жертви нацистських переслідувань». У цій постанові зазначено, що з метою реалізації, зокрема, статей 12-16 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» установити, що у 2008 році виплата разової грошової допомоги здійснюється у таких розмірах:
інвалідам війни та колишнім малолітнім (яким на момент ув`язнення не виповнилося 14 років) в`язням концентраційних таборів, гетто та інших місць примусового тримання, визнаним інвалідами від загального захворювання, трудового каліцтва та з інших причин:
інвалідам війни I групи - 500 гривень; інвалідам війни II групи - 400 гривень; інвалідам війни III групи - 350 гривень.
3) Законом України від 28 грудня 2014 року № 79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» (далі - Закону № 79-VIII) розділ VI Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу України доповнено пунктом 26, яким передбачено, що окремі положення ряду законів України, в тому числі й Закону № 3551-ХІІ, застосовуються у порядку та розмірах, встановлених КМ України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
3.1) На підставі Закону № 79-VIII КМ України протягом 2014-2022 років приймав постанови, якими визначав фіксовані розміри щорічної разової грошової допомоги до 5 травня, що підлягала виплаті, зокрема інвалідам війни, які були меншими ніж визначені у статті 13 Закону № 3551-ХІІ у редакції Закону № 367-XIV.
3.2) Окремі з таких постанов Уряду були предметами судового оскарження. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду постановами від 16 березня 2021 року у справі № 640/9677/20 та від 19 жовтня 2022 року у справі № 440/4157/21 залишив без змін рішення судів першої та апеляційної інстанції, якими визнані протиправними та нечинними постанови КМ України.
Рішення Конституційного Суду України щодо неконституційності наведених вище змін законодавства
33. Конституційний Суд України зі свого боку також не погодився з такими обмежувальними тенденціями у законодавстві та визнав наведені вище норми законів такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), а саме:
1) Конституційний Суд України у Рішенні від 09 липня 2007 року № 6-рп/2007 виснував, що стаття 29 розділу IV Закону України від 19 грудня 2006 року № 489-V «Про Державний бюджет України на 2007 рік» не відповідає Конституції України, адже Верховна Рада України не повноважна при прийнятті закону про Державний бюджет України включати до нього положення про внесення змін до чинних законів України, зупиняти дію окремих законів України та/або будь-яким чином змінювати визначене іншими законами України правове регулювання суспільних відносин та не може скасовувати чи змінювати обсяг прав і обов`язків, пільг, компенсацій і гарантій, передбачених іншими законами України;
2) у Рішенні від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008 положення Закону № 107-VI щодо внесення змін, зокрема до статті 13 Закону № 3551-ХІІ Конституційний Суд України визнав неконституційними з тих мотивів, що внесення до законодавчих актів змін і доповнень та визнання законів такими, що втратили чинність, призвело до фактичного скасування чи звуження змісту і обсягу існуючих прав і свобод людини і громадянина (пункт 7 резолютивної частини вказаного Рішення);
3) Конституційний Суд України Рішенням від 27 лютого 2020 року № 3-р/2020 визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) положення пункту 26 розділу VI Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу України у частині, яке передбачало, що норми і положення статей 12, 13, 14, 15 та 16 Закону № 3551-ХІІ застосовуються у порядку та розмірах, встановлених КМ України. Зазначив, що предмет регулювання Кодексу, так само як і предмет регулювання законів України про Державний бюджет України на кожний рік, є спеціальним, обумовленим положеннями пункту 1 частини другої статті 92 Основного Закону України, а отже Конституційний Суд України дійшов висновку, що Кодексом не можна вносити зміни до інших законів України, зупиняти їх дію чи скасовувати їх, а також встановлювати інше (додаткове) законодавче регулювання відносин, відмінне від того, що є предметом спеціального регулювання іншими законами України.
Юридична позиція Конституційного Суду України з питань забезпечення соціального захисту осіб із особливим статусом
34. Мотивуючи зазначене Рішення (№ 3-р/2020), Конституційний Суд України також врахував свої висновки, висловлені у Рішенні від 18 грудня 2018 року № 12-р/2018:
«Виходячи зі змісту статей 17, 65 Основного Закону України Конституційний Суд України вважає, що громадяни України, які захищають Вітчизну, незалежність та територіальну цілісність України, виконують конституційно значущі функції. Тож держава повинна надавати їм і членам їхніх сімей особливий статус та забезпечувати додаткові гарантії соціального захисту відповідно до частини п`ятої статті 17 Конституції України як під час проходження служби, так і після її закінчення.
Щодо осіб, на яких покладається обов`язок захищати Україну, її незалежність та територіальну цілісність, та членів їхніх сімей частиною п`ятою статті 17 Конституції України передбачено особливий соціальний захист, який не обмежено умовами й рівнем, встановленими у статті 46 Основного Закону України.
Отже, закріплення в Конституції України обов`язку держави щодо забезпечення соціального захисту громадян України, які захищають Вітчизну, суверенітет і територіальну цілісність України, є запорукою його реалізації державою та недопущення зниження рівня соціального захисту цих осіб та членів їхніх сімей.
… Конституційний Суд України, розвиваючи і конкретизуючи юридичну позицію, викладену в Рішенні від 1 грудня 2004 року № 20-рп/2004, вважає, що припис частини п`ятої статті 17 Конституції України слід розуміти як такий, що покладає на державу обов`язок забезпечувати також соціальний захист громадян України - ветеранів війни, у тому числі осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною, та членів сімей осіб, які захищали Вітчизну, її незалежність, суверенітет та територіальну цілісність.
У Законі № 3551 передбачено пільги учасникам бойових дій та особам, прирівняним до них (стаття 12), особам з інвалідністю внаслідок війни (стаття 13), учасникам війни (стаття 14), особам, на яких поширюється чинність Закону № 3551 (стаття 15), особам, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною (стаття 16), постраждалим учасникам Революції Гідності (стаття 16-1).
Встановлення пільг ветеранам війни, особам, на яких поширюється чинність Закону № 3551, є одним із засобів реалізації державою конституційного обов`язку щодо забезпечення соціального захисту осіб, які захищали Батьківщину, її суверенітет і територіальну цілісність, та членів їхніх сімей. Держава не може в односторонньому порядку відмовитися від зобов`язання щодо соціального захисту осіб, які вже виконали свій обов`язок перед державою щодо захисту її суверенітету і територіальної цілісності. Невиконання державою соціальних зобов`язань щодо ветеранів війни, осіб, на яких поширюється чинність Закону № 3551, підриває довіру до держави.
Конституційний Суд України вважає, що соціальний захист ветеранів війни, осіб, на яких поширюється чинність Закону № 3551, спрямований на забезпечення їм достатнього життєвого рівня. Обмеження або скасування пільг для ветеранів війни, осіб, на яких поширюється чинність Закону № 3551, без рівноцінної їх заміни чи компенсації є порушенням зобов`язань держави щодо соціального захисту осіб, які захищали Вітчизну, та членів їхніх сімей. У разі зміни правового регулювання набуті вказаними особами пільги чи інші гарантії соціального захисту повинні бути збережені із забезпеченням можливості їх реалізації. Обмеження або скасування таких пільг, інших гарантій соціального захисту можливе лише у разі запровадження рівноцінних або більш сприятливих умов соціального захисту.
… Конституційний Суд України вважає, що забезпечення державою соціального захисту осіб, які відповідно до обов`язку, покладеного на них частиною першою статті 65 Конституції України, захищали Вітчизну, суверенітет, територіальну цілісність і недоторканність України, та членів їхніх сімей згідно з частиною п`ятою статті 17 Конституції України в поєднанні з частиною першою цієї статті означає, що надання пільг, інших гарантій соціального захисту ветеранам війни, особам, на яких поширюється чинність Закону № 3551, не має залежати від матеріального становища їхніх сімей та не повинне обумовлюватися відсутністю фінансових можливостей держави».
35. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 січня 2021 року у зразковій справі № 440/2722/20 виснувала, що з моменту ухвалення Конституційним Судом України Рішення від 27 лютого 2020 року № 3-р/2020 разова грошова допомога до 5 травня у 2020 році підлягає нарахуванню і виплаті органом, уповноваженим здійснювати таку виплату (Управління соціального захисту населення за місцем проживання особи та / або Центр по нарахуванню та здійсненню соціальних виплат) у розмірі, визначеному статтею 13 Закону України від 22 жовтня 1993 року № 3551-ХІІ «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» у редакції Закону України від 25 грудня 1998 року № 367-ХІV «Про внесення змін до Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»: щорічно до 5 травня інвалідам війни виплачується разова грошова допомога у розмірах: інвалідам I групи - десять мінімальних пенсій за віком; II групи - вісім мінімальних пенсій за віком; III групи - сім мінімальних пенсій за віком.
Розвиток правової позиції Конституційного Суду з питань соціального захисту військовослужбовців та ветеранів війни після введення воєнного стану в Україні
36. Конституційний Суд України після запровадження в Україні воєнного стану ухвалив такі рішення: від 06 квітня 2022 року № 1-р(II)/2022 щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 4 статті 16-3 Закону України від 20 грудня 1991 року № 2011-ХІІ "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» та від 12 жовтня 2022 року № 7-р(II)/2022 щодо відповідності Конституції України (конституційності) приписів статті 2 Закону України від 08 липня 2011 року № 3668-VI "Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи».
У цих рішеннях Конституційний Суд України також вказав на необхідність забезпечення з боку держави посиленого соціального захисту громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, осіб, що збройно захищають суверенітет, територіальну цілісність та недоторканність України під час агресії російської федерації проти України, розпочатої в лютому 2014 року, а також осіб, які вже виконали свій обов`язок перед державою щодо захисту її суверенітету і територіальної цілісності. Зауважив на неможливості обмеження або скасування права на соціальний захист цієї особливої категорії осіб із спеціальним юридичним статусом.
37. Конституційний Суд України у рішенні від 06 квітня 2022 року № 1-р(II)/2022 (справа про посилений соціальний захист військовослужбовців) виснував таке: «В умовах воєнного стану держава зобов`язана мобілізувати всі доступні їй ресурси для посилення своєї обороноздатності та відсічі збройної агресії російської федерації проти України. Відтак усебічна підтримка військовослужбовців Збройних Сил України є одним із засобів розширення оборонних можливостей держави».
38. Розвиваючи зазначені правові позиції, Конституційний Суд України у рішенні
від 12 жовтня 2022 року № 7-р(II)/2022 (щодо соціальних гарантій для захисників і захисниць України) виснував таке: «… зі змісту частин першої, другої, п`ятої статті 17 Конституції України у їх взаємозв`язку з частиною першою статті 46, частиною першою статті 65 Основного Закону України випливає конституційний обов`язок держави надати спеціальний юридичний статус громадянам України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, членам їхніх сімей, а також особам, що збройно захищають суверенітет, територіальну цілісність та недоторканність України під час агресії російської федерації проти України, розпочатої у лютому 2014 року, із забезпеченням відповідно до цього статусу соціальних гарантій високого рівня.
… встановлений частиною п`ятою статті 17 Основного Закону України обов`язок держави забезпечити соціальний захист громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, поширюється як на громадян України, які безпосередньо перебувають на такій службі, так і на тих, яких звільнено з неї».
39. Отже, Конституційний Суд України у правовідносинах щодо соціального захисту у період дії воєнного стану в Україні сформував та розвинув юридичну позицію, суть якої зводиться до того, що Держава Україна не може відмовитися від зобов`язання із забезпечення додаткових гарантій соціального захисту, зокрема особам, які вже виконали свій обов`язок перед державою щодо захисту її суверенітету і територіальної цілісності.
Обмеження або скасування таких гарантій можливе лише у разі запровадження державою рівноцінних або більш сприятливих умов соціального захисту військовослужбовців та ветеранів війни, безвідносно до фінансових можливостей країни. Тобто держава при запровадженні змін у комплексі організаційно-правових та економічних заходів, спрямованих на забезпечення соціального захисту особливої категорії осіб, зобов`язана щонайменше зберегти досягнутий рівень їх прав або ж підвищити його, запроваджуючи нові умови і засоби у системі соціального забезпечення військовослужбовців та ветеранів війни.
Порушення державою зобов`язань, що мають засадничий характер, може негативно відобразитися на обороноздатності країни та призвести до недовіри до неї з боку осіб, які захищають Вітчизну та які її боронили.
40. Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду висловив правову позицію, що викладена у постанові від 13 червня 2023 року у справі № 560/8064/22 щодо виплати в період воєнного стану грошової допомоги інвалідам війни, яка полягає у такому:
«Усвідомлюючи та високо цінуючи внесок ветеранів у безпеку й оборону України, захист розвитку й існування її громадянського суспільства, держава покладає на себе зобов`язання забезпечити гідну систему підтримки ветеранів, їхніх сімей та членів сімей загиблих (померлих) захисників України. Державна система підтримки ветеранів повинна бути спрямована на ефективну адаптацію ветеранів до мирного життя після завершення військової служби, максимальне відновлення здоров`я та благополуччя осіб, які під час здійснення обов`язків військової служби постійно перебували у середовищі підвищеного ризику, утвердження всебічної поваги до ветеранів, їхніх сімей та сімей загиблих ветеранів в суспільстві, а також на ефективну реалізацію системи пільг та соціальних гарантій на рівні органів державної влади.
Таким чином, Держава Україна без рівноцінної заміни чи компенсації безвідносно до її фінансових можливостей не може в односторонньому порядку відмовитись від зобов`язань щодо додаткових гарантій соціального захисту осіб, на яких поширюється чинність Закону № 3551-ХІІ та які вже виконали свій обов`язок перед державою щодо захисту її суверенітету і територіальної цілісності, а деякі з яких продовжують боронити країну в умовах повномасштабної збройної агресії російської федерації проти України, яка наразі триває» (пункти 78-79 постанови).
41. У цьому контексті, вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду мала б також врахувати позицію Президента України з питання підтримки ветеранів війни, яка відображена, зокрема, в Указі від 22 серпня 2024 року № 512/2024 «Про невідкладні заходи щодо підтримки ветеранів війни, членів їх сімей, членів сімей загиблих (померлих) ветеранів війни, членів сімей загиблих (померлих) Захисників і Захисниць України», що передбачає посилення заходів щодо забезпечення ефективної системи підтримки ветеранів війни.
Щодо прийняття чергового закону, спрямованого на зниження досягнутого рівня соціального захисту ветеранів війни
42. Всупереч послідовному і системному правовому підходу Конституційного Суду України до питання щодо обов`язку держави забезпечити посилений соціальний захист, зокрема ветеранів війни, а також незважаючи на підстави визнання норм законів, якими вносилися зміни до статті 13 Закону № 3551-XII, неконституційними, законодавець вчергове (учетверте) прийняв подібний закон.
43. Так, 15 квітня 2023 року набув чинності Закон України від 20 березня 2023 року № 2983-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо разової грошової виплати ветеранам війни та жертвам нацистських переслідувань».
Цим законом (пункт 2 частини першої) внесені зміни до Закону № 3551-XII «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», а його частину п`яту статті 13 викладено у такій редакції: «Щороку до Дня Незалежності України особам з інвалідністю внаслідок війни виплачується разова грошова виплата у порядку та розмірах, визначених КМ України в межах відповідних бюджетних призначень, встановлених законом про Державний бюджет України».
44. На підставі таких законодавчих змін КМ України зі свого боку 21 липня 2023 року прийняв постанову № 754 «Деякі питання соціального захисту ветеранів війни та жертв нацистських переслідувань», якою, серед іншого, затвердив «Порядок здійснення у 2023 році разової грошової виплати до Дня Незалежності України, передбаченої Законами України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань».
Уряд у підпункті 1 пункту 3 Порядку № 754 визначив, що грошова допомога виплачується до 24 серпня 2023 року в такому розмірі:
особам з інвалідністю внаслідок війни та колишнім малолітнім (яким на момент ув`язнення не виповнилося 14 років) в`язням концентраційних таборів, гетто, інших місць примусового тримання, визнаним особами з інвалідністю від загального захворювання, трудового каліцтва та з інших причин:
I групи - 3100 гривень; II групи - 2900 гривень; III групи - 2700 гривень.
Щодо істотного зменшення розміру фінансової допомоги ветеранів війни
45. Поряд з цим порівняння визначених законодавством розмірів фінансових пільг, призначених для осіб з інвалідністю внаслідок війни до Дня Незалежності України та до 5 травня, демонструє істотну між ними різницю. Грошова допомога до Дня Незалежності України за розміром значно менша за ту, що отримували особи з інвалідністю внаслідок війни до 15 квітня 2023 року на підставі частини п`ятої статті 13 Закону № 3551-XII у редакції, викладеній у Законі № 367-XIV.
46. Так, у 2023 році особи з інвалідністю внаслідок війни мали право розраховувати на грошову допомогу у таких розмірах:
I групи - 20930 грн (десять мінімальних пенсій за віком); II групи - 16744 грн (вісім мінімальних пенсій за віком); III групи - 14651 грн (сім мінімальних пенсій за віком).
При розрахунку враховані положення частини першої статті 28 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» та статті 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2023 рік», відповідно до якого мінімальний розмір пенсії за віком у 2023 році становив 2093 грн.
47. Втім, як вже зазначалося вище, у зв`язку зі змінами, запровадженими Законом № 2983-IX, починаючи з 15 квітня 2023 року особи з інвалідністю внаслідок війни мають право на фінансову пільгу у значно менших розмірах, а саме:
I групи - 3100 гривень (менше майже у 7 разів (~ 85 %));
II групи - 2900 гривень (менше майже у 6 разів (~ 83 %));
III групи - 2700 гривень (менше у 5 разів (~ 82 %)).
48. Крім того, встановлені Урядом розміри фінансової пільги осіб з інвалідністю внаслідок війни у 2023 році є меншими навіть за ті, що встановлювалися 24 роки тому. Так, у 1999 році, коли уперше була запроваджена фінансова пільга для осіб з інвалідністю внаслідок війни, мінімальний розмір пенсії за віком становив 24,90 грн згідно із Законом України від 15.07.1999 № 979-XIV «Про підвищення мінімального розміру пенсії».
49. У результаті інфляційних процесів, що відбулися протягом часу з 1999 року до серпня 2023 року, фінансова пільга позивача, який є особою з інвалідністю внаслідок війни ІІ групи, могла становити у 2023 році 3117,92 грн з урахуванням середнього індексу інфляції (1565,22 %) за вказаний час (24,90 грн х 8 вісім мінімальних пенсій за віком для ІІ групи = 199,20 грн x 15,65220456 середній індекс інфляції, поділений на 100 - 199,20 грн = 2918,72 грн - сума інфляційного збільшення + 199,20 грн).
При цьому такий розмір грошової допомоги (3117,92 грн), що перевищує розмір грошової виплати до Дня Незалежності України (2900 грн),міг утворитися навіть за умов, якщо протягом такого тривалого часу (24 роки) мінімальний розмір пенсії за віком не збільшувався, що очевидно є неможливим.
50. Отже, на наше переконання, зміна розміру допомоги у такий спосіб звужує зміст права на соціальні гарантії осіб з інвалідністю внаслідок війни, тому не може вважатись рівноцінною, як цього вимагає стаття 2 Закону № 3551-ХІІ та положення частини третьої статті 22 Конституції України.
Щодо обмеження прав соціального забезпечення ветеранів війни
51. Відповідно до частин другої, третьої статті 2 Закону № 3551-XII права та пільги для ветеранів війни і членів їх сімей, встановлені раніше законодавством України і законодавством колишнього Союзу РСР, не можуть бути скасовані без їх рівноцінної заміни. Нормативні акти органів державної влади і органів місцевого самоврядування, які обмежують права і пільги ветеранів війни, передбачені цим Законом, є недійсними.
52. У частині третій статті 22 Конституції України визначено, що при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
53. Тлумачення словосполучення «звуження змісту та обсягу прав і свобод людини і громадянина», що міститься в частині третій статті 22 Конституції України, Конституційний Суд України дав у Рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005 (справа про постійне користування земельними ділянками), згідно з яким «конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані (частина друга), при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (частина третя). Скасування конституційних прав і свобод - це їх офіційна (юридична або фактична) ліквідація. Звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням. У традиційному розумінні діяльності визначальними поняття змісту прав людини є умови і засоби, які становлять можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування та розвитку. Обсяг прав людини - це їх сутнісна властивість, виражена кількісними показниками можливостей людини, які відображені відповідними правами, що не є однорідними і загальними». При цьому Конституційний Суд України зазначив, що «загальновизнаним є правило, згідно з яким сутність змісту основного права в жодному разі не може бути порушена» (абзац четвертий підпункту 5.2 пункту 5 мотивувальної частини).
З огляду на такий висновок, Конституційний Суд України виснував, що «визнання Законом правових актів такими, що втратили чинність, зупинення їх дії, внесення до них змін і доповнень стосовно закріплених в них прав і свобод людини і громадянина Конституційний Суд України вважає скасуванням або обмеженням цих прав і свобод» (Рішення від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008).
54. Натомість, Уряд на підставі повноважень, делегованих частиною 5 статті 13 Закону № 3551-XII у новій редакції, викладеній у пункті 2 частини першої Закону № 2983-IX, встановив розміри фінансової пільги особам з інвалідністю внаслідок війни до Дня Незалежності України, що порушують принцип збереження досягнутого рівня соціального захисту.
55. Змінюючи норму частини п`ятої статті 13 Закону № 3551-XII, викладену у Законі № 367-XIV, якою були чітко визначені розміри грошової допомоги до 5 травня (у випадку позивача - вісім мінімальних пенсій за віком), та делегуючи КМ України право визначати порядок та розміри фінансової пільги, законодавець не визначив базових критеріїв і принципів, матеріальних норм права, на яких мав би ґрунтуватися підзаконний акт Уряду (Постанова № 754). Така абсолютна дискреція Уряду в питанні визначення розміри фінансової пільги призвела до зниження досягнутого рівня соціального захисту ветеранів війни.
56. Крім того, цим законом або іншим нормативно-правовим актом, серед іншого, не запроваджено інших рівноцінних або більш сприятливих соціальних гарантій, які б мали компенсаторний характер проти зменшеного розміру грошової допомоги, та збалансовували комплекс соціального захисту ветеранів війни щонайменше на досягнутому рівні, пропорційно втручанню держави у такий комплекс.
57. У пояснювальній записці до проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо разової грошової виплати ветеранам війни та жертвам нацистських переслідувань» (Закон № 2983-IX), яким внесені зміни до Закону
№ 3551-ХІІ, зазначено, що метою прийняття проекту акта є вшанування мужності та героїзму захисників незалежності і територіальної цілісності України, сприяння подальшому зміцненню патріотичного духу у суспільстві, а також з метою засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів, пропонується у законах України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» та «Про жертви нацистських переслідувань» замінити дату та вид виплати разової грошової допомоги ветеранам війни та жертвам нацистських переслідувань.
58. Однак, як правильно зазначила колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у своєму рішенні, переслідуючи мету підняття патріотичного духу Закон № 2983-IX скасував раніше визначені на законодавчому рівні розміри допомоги особам з інвалідністю внаслідок війни, а Уряд встановив їх розмір на рівні значно нижчому того, що раніше передбачав Закон (у випадку позивача 16 700,00 грн проти 2 900,00 грн), що очевидно не сприятиме досягненню мети прийняття цього Закону.
59. Підсумовуючи викладене вище, на наше переконання, норма частини п`ятої статті 13 Закону № 3551-XII в редакції, викладеній у пункту 2 частини першої Закону № 2983-IX, не відповідає положенням статті 2 Закону № 3551-XII, свідчить про звуження змісту та обсягу існуючих соціальних прав і зниження досягнутого рівня гарантій соціального захисту, а отже, із цих підстав не відповідає частині третій статті 22 Конституції України та не підлягає застосуванню.
60. Таких же висновків дійшов Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, ухвалюючи рішення в цій справі.
61. Вважаємо, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду обґрунтовано скористався правом, передбаченим частиною четвертою статті 7 КАС України, та звернувся до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності пункту 2 частини першої Закону № 2983-IX, яким частину 5 статті 13 Закону № 3551-XII викладено у новій редакції.
62. Отже, Велика Палата Верховного Суду мала б погодитися з висновками Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, що грошову допомогу необхідно продовжувати виплачувати в розмірі, визначеному до прийняття Закону № 2983-IX, та залишити оскаржуване рішення від 5 березня 2024 року без змін.
63. В умовах воєнного стану та протидії збройній агресії росії, військовослужбовці, ветерани війни, інваліди війни потребують посиленого соціального захисту, існуючі соціальні права та досягнутий раніше рівень матеріального забезпечення таких осіб не може бути обмежений, оскільки це суперечить як Конституції України, так і меті ухваленого Верховною Радою України Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо разової грошової виплати ветеранам війни та жертвам нацистських переслідувань».
Судді:О. С. Ткачук О. О. Банасько Ю. Л. Власов
