Єдиний державний реєстр судових рішень
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 березня 2026 року
м. Київ
справа № 380/841/25
адміністративне провадження № К/990/48195/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Кравчука В.М. та Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 380/841/25
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «БІНП ЛТД»
до Департаменту природних ресурсів, будівництва та розвитку громад Львівської міської ради,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору: Комунальне підприємство «Адміністративно-технічне управління»,
про визнання протиправною та скасування вимоги,
за касаційною скаргою Департаменту природних ресурсів та будівництва Львівської міської ради
на рішення Львівського окружного адміністративного суду (у складі судді Гавдика З.В.) від 30 травня 2025 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: Довга О.І., Запотічний І.І., Шинкар Т.І.) від 21 жовтня 2025 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. 16 січня 2025 року Товариство з обмеженою відповідальністю «БІНП ЛТД» (далі - ТОВ «БІНП ЛТД», позивач) звернулося до суду з позовом до Департаменту природних ресурсів, будівництва та розвитку громад Львівської міської ради (далі - Департамент, відповідач), в якому просило визнати протиправною і скасувати вимогу Департаменту від 30 грудня 2024 року № 24/Б-0421 добровільно демонтувати у термін до 15 січня 2025 року самовільно встановлений літній майданчик за адресою: місто Львів, проспект Свободи,16-18, площею 738 кв. м.
2. На обґрунтування позовних вимог ТОВ «БІНП ЛТД» зазначало, що воно є орендарем двох земельних ділянок на проспекті Свободи, 16-18 у місті Львові. Зокрема, 18 вересня 2014 року ухвалою Львівської міської ради № 3904 продовжено термін оренди земельної ділянки кадастровий номер 4610136600:02:001:0039 площею 0,0254 га на проспекті Свободи, 16-18 у місті Львові для обслуговування літнього майданчика строком на 10 років; ухвалою № 3905 продовжено термін оренди земельної ділянки кадастровий номер 4610136600:02:001:0038 площею 0,0389 га для обслуговування будівлі кафе-бару строком на 10 років. На підставі цих ухвал 25 лютого 2015 року між Львівською міською радою та ТОВ «БІНП ЛТД» укладено договори оренди землі № Г-1344 та № Г-1345 зі строком дії - до 18 вересня 2024 року. З метою реалізації переважного права на поновлення договорів оренди позивач 14 червня 2024 року звернувся до Львівської міської ради з листами-повідомленнями № 35 і № 36 про намір укласти договори оренди землі на новий строк. Оскільки зазначені звернення були проігноровані міською радою, 16 вересня 2024 року ТОВ «БІНП ЛТД» звернулося до Господарського суду Львівської області, де відкрито провадження у справі № 914/2220/24 за позовом до Львівської міської ради про визнання укладеними договорів оренди землі.
Законність розміщення літнього майданчика, його використання та наявність усіх необхідних погоджень підтверджується листом Департаменту містобудування від 28 вересня 2012 року № 2401-2вих-1085, яким погоджено проєкт відкритого літнього майданчика на проспекті Свободи, 16-18 у місті Львові з пристосуванням до використання у зимовий період; дозволом від 15 березня 2011 року № 6 на розміщення відкритого літнього майданчика, паспортом від 11 жовтня 2012 року № 148 (Д № 6); паспортом від 30 березня 2015 року № 65-2015 для об`єкту ресторанного господарства; паспортом від 30 січня 2020 року № 10-2020, виданим Управлінням архітектури та урбаністики, з терміном дії з 09 квітня 2020 року до 08 квітня 2024 року.
Позивач наголошував, що відповідно до Порядку розміщення літніх майданчиків, затвердженого ухвалою Львівської міської ради від 05 березня 2009 року № 2452 (далі - Ухвала ЛМР № 2452) дозвіл на розміщення майданчиків надається терміном на 5 років з правом розміщення виключно у межах сезонного періоду (з 01 квітня до 01 листопада поточного року), проте за умови наявності у заявника договору оренди земельної ділянки право на розміщення літнього майданчика сезонним періодом не обмежується, а термін дії дозволу на розміщення встановлюється на період дії договору оренди земельної ділянки (пункти 3.1 та 3.3 Порядку). Крім того, термін дії паспорта від 30 січня 2020 року № 10-2020 сплинув під час дії воєнного стану в Україні, а відтак підлягає автоматичному продовженню відповідно до приписів підпункту 5 пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 18 березня 2022 року № 314 «Деякі питання забезпечення провадження господарської діяльності в умовах воєнного стану» (далі - Постанова КМУ № 314).
Позивач зазначав, що з листа Управління архітектури та урбаністики від 30 січня 2020 року слідує, що комісія прийняла рішення продовжити термін розміщення літнього майданчика на п`ять сезонів, а в ухвалі Львівської міської ради від 26 травня 2023 року № 3250 (далі - Ухвала ЛМР № 3250) зазначено, що документи на розміщення відкритих літніх майданчиків біля об`єктів ресторанного господарства на території Львівської міської територіальної громади, видані до набрання чинності цією ухвалою, є чинними до закінчення строку дії, зазначеного у таких документах. Відтак, за позицією позивача, на порушення зазначених норм відповідач у вимозі безпідставно посилається на закінчення терміну дії паспорта та самовільність встановлення майданчика.
Позивач також посилався на принцип «estoppel» (послідовності) та пов`язаний із ним принцип «non concedit venire contra factum proprium» (ніхто не може діяти всупереч своїй попередній поведінці), зазначаючи, що дії відповідача щодо оскарження самовільності встановлення літнього майданчика суперечать попередній поведінці Львівської міської ради, яка раніше неодноразово надавала дозволи на його розміщення, погоджувала проєкт та видавала відповідні паспорти. З урахуванням наведеного, позивач вважав, що вимога Департаменту від 30 грудня 2024 року № 24/Б-0421 є протиправною і підлягає скасуванню.
3. Департамент не визнав позов, у відзиві вказував, що Львівська міська рада після 2024 року не переукладала з позивачем договорів оренди землі. Більше того, 30 січня 2025 року на пленарному засіданні сесії Львівської міської ради розглядались альтернативні проєкти ухвал про укладення та про відмову в укладенні з ТОВ «БІНП ЛТД» договорів оренди на новий строк; проєкт ухвали про укладення договорів не набрав необхідної кількості голосів і був відхилений, натомість прийнято ухвалу № 5882 «Про відмову ТзОВ "БІНП ЛТД" в укладенні на новий строк договорів оренди земельних ділянок на просп. Свободи, 16-18».
Львівська міська рада Ухвалою № 3250 затвердила новий Порядок розміщення відкритих літніх майданчиків біля об`єктів ресторанного господарства на території Львівської міської територіальної громади, яким визнано такою, що втратила чинність, попередню Ухвалу ЛМР № 2452, на яку посилався позивач.
За твердженням відповідача, з боку ТОВ «БІНП ЛТД» допущено низку порушень: термін дії паспорта відкритого літнього майданчика від 30 січня 2020 року № 10-2020 закінчився; звернень позивача про поновлення дії паспорта на адресу виконавчих органів міської ради не надходило; літній майданчик продовжував функціонувати за відсутності правовстановлюючих документів; ухвалою від 26 травня 2023 року № 3250 не передбачено можливості функціонування відкритих літніх майданчиків всесезонно; зовнішній вигляд літнього майданчика не відповідає вимогам Ухвали ЛМР № 3250; майданчик розташований у межах історичного ареалу та території пам`ятки архітектури національного значення, що потребує додаткового погодження з управлінням охорони історичного середовища, яке відсутнє; позивач не здійснив самостійний демонтаж після закінчення дії паспорта.
Приписи підпункту 5 пункту 1 постанови КМУ № 314 не застосовуються до спірних правовідносин, а вимога Департаменту від 30 грудня 2024 року № 24/Б-0421 не є індивідуальним актом (рішенням) суб`єкта владних повноважень у розумінні пунктів 18 та 19 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Департамент як виконавчий орган, структурний підрозділ Львівської міської ради діяв на виконання повноважень, передбачених Ухвалою ЛМР № 3250, а не приймав рішення в порядку, визначеному статтею 59 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР). У контексті пункту 10 частини першої статті 2 Закону України від 17 лютого 2022 року № 2073-IX «Про адміністративну процедуру» (далі - Закон № 2073-IX) така вимога є лише процедурним рішенням, що приймається під час розгляду справи, але яким справа не вирішується по суті. Таким адміністративним актом буде наказ Департаменту про примусовий демонтаж, який видається відповідно до пункту 8.6 Ухвали ЛМР № 3250 у разі невиконання вимоги в добровільному порядку. Тому, на думку відповідача, оскарження вимоги не передбачено чинним законодавством як спосіб захисту прав особи.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 30 травня 2025 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2025 року, позов задовольнив.
5. Суди першої та апеляційної інстанцій мотивували це тим, що вимога Департаменту від 30 грудня 2024 року № 24/Б-0421 є індивідуальним адміністративним актом, оскільки покладає на ТОВ «БІНП ЛТД» конкретний обов`язок здійснити демонтаж літнього майданчика до визначеної дати, а у разі невиконання цієї вимоги передбачено примусові заходи за кошти позивача, тобто, є обов`язковою до виконання без прийняття відповідачем іншого рішення. Паспорт відкритого літнього майданчика є документом дозвільного характеру в розумінні Закону України від 06 вересня 2005 року № 2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 2806-IV), строк дії цього документа на підставі підпункту 5 пункту 1 Постанови КМУ № 314 автоматично продовжується на період воєнного стану, а отже, станом на 30 грудня 2024 року (дату спірної вимоги) паспорт відкритого літнього майданчика від 30 січня 2020 року № 10-2020 залишався чинним. Зміни до Постанови № 314, внесені Постановою КМУ від 14 березня 2025 року № 288 (виключення норми про пролонгацію), не впливають на спірні правовідносини, оскільки оскаржувана вимога була винесена до внесення цих змін, а оцінка правомірності дій суб`єкта владних повноважень здійснюється з урахуванням законодавства, чинного на момент прийняття акта. Відповідач не обґрунтував належними та допустимими доказами, в чому полягає порушення позивачем пункту 2.1 Ухвали ЛМР № 3250, тобто самовільне встановлення літнього майданчика, коли таке встановлення фактично відбулось за згоди та дозволу Львівської міської ради.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
6. Не погодившись із судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30 травня 2025 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2025 року, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
7. На обґрунтування касаційної скарги Департамент зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статей 11, 26, 59 Закону № 280/97-ВР, статті 10 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» від 06 вересня 2005 року № 2807-IV (далі - Закон № 2807-IV), статей 4, 6 Закону № 2806-IV, статті 2 Закону № 2073-IX, Постанови КМУ № 314, Ухвали ЛМР № 2452 та порушили вимоги статей 4, 9, 19 КАС України.
Так, суди неправомірно застосували до спірних правовідносин Ухвалу ЛМР № 2452, яка втратила чинність, тоді як Ухвала ЛМР № 3250 прямо обмежує дію раніше виданих документів визначеними в них строками і не передбачає їх автоматичного продовження; неправильно кваліфікували паспорт відкритого літнього майданчика як дозвільний документ і на цій підставі дійшли помилкового висновку про автоматичне продовження строку його дії відповідно до підпункту 5 пункту 1 Постанови КМУ № 314.
ТОВ «БІНП ЛТД» не подало декларацію про провадження господарської діяльності відповідно до пункту 1 частини 1 Постанови КМУ № 314, а на адресу виконавчих органів Львівської міської ради не надходило звернень про отримання паспорта на спірний літній майданчик. Крім того, Постановою КМУ від 14 березня 2025 року № 288 внесено зміни до Постанови КМУ № 314, якими виключено підпункти 4 і 5 про можливість провадження діяльності без подання документів.
Суди попередніх інстанцій помилково визначили правову природу вимоги Департаменту від 30 грудня 2024 року № 24/Б-0421, безпідставно віднісши її до індивідуальних актів, що підлягають оскарженню в порядку КАС України. Крім того, 18 вересня 2024 року закінчився строк дії договорів оренди земельних ділянок, а 30 грудня 2024 року видано оскаржувану вимогу, яка мала чітко визначений строк дії - до 15 січня 2025 року, після спливу якого вичерпала свою дію, а отже, на момент звернення позивача до суду (16 січня 2025 року) вже не породжувала правових наслідків і не могла бути об`єктом судового оскарження.
У справі не оспорювався строк дії паспорта, правомірність його видачі, законність функціонування майданчика чи будь-які наслідки для паспорта в умовах воєнного стану, що, на думку відповідача, свідчить про вихід судами першої та апеляційної інстанцій за межі позовних вимог.
Водночас суди не надали оцінки порушенням з боку ТОВ «БІНП ЛТД» при експлуатації відкритого літнього майданчика, зокрема: майданчик продовжує функціонувати після закінчення терміну дії паспорта, всупереч вимогам сезонності та благоустрою; розташовується у межах історичного ареалу і на території пам`ятки архітектури національного значення (охоронний номер 339) та пам`яток місцевого значення (охоронні номери 5439-Лв, 5440-Лв) на ділянці старих мурів без погодження з управлінням охорони історичного середовища; позивач не здійснив самостійний демонтаж об`єкта благоустрою після закінчення строку паспорта.
Також відповідач просить Верховний Суд сформувати правові позиції щодо:
- можливості оскарження в порядку адміністративного судочинства вимоги (листа-попередження) виконавчого органу місцевої ради про усунення порушень правил благоустрою (демонтаж), що має обмежений строк дії та передує винесенню наказу про примусовий демонтаж, або кваліфікації такого документа як виключно процедурного рішення в розумінні пункту 10 частини першої статті 2 Закону № 2073-IX;
- віднесення або невіднесення паспорта відкритого літнього майданчика, виданого відповідно до локальних актів органу місцевого самоврядування, до документів дозвільного характеру в розумінні Закону № 2806-IV;
- застосування або незастосування принципу автоматичного продовження строків дії документів на розміщення об`єктів благоустрою під час воєнного стану без подання суб`єктом господарювання відповідної декларації згідно з Постановою КМУ № 314.
8. ТОВ «БІНП ЛТД» подало відзив на касаційну скаргу, в якому просить касаційну скаргу Департаменту залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30 травня 2025 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2025 року - без змін. Обґрунтовувало це тим, що паспорт відкритого літнього майданчика відповідає ознакам документа дозвільного характеру незалежного від назви, форми та походження, оскільки без його отримання розміщення літнього майданчика є незаконним, а його наявність дозволяє використання елементів благоустрою для здійснення господарської діяльності. Вимога скаржника щодо подання декларації фактично запроваджує додаткову умову реалізації права, гарантованого підпунктом 5 пункту 1 Постанови КМУ № 314, наділяє Львівську міську раду додатковими дискреційними повноваженнями та породжує негативні правові наслідки для суб`єктів господарювання.
Оскаржувана вимога Департаменту є індивідуальним актом, безпосередньо впливає на права та обов`язки позивача, а тому підлягає оскарженню до адміністративного суду. Те, що вимога передує наказу про примусовий демонтаж, не може позбавляти особу ефективного судового захисту на початковій стадії втручання у сферу господарської діяльності, оскільки створює для позивача стан правової невизначеності щодо необхідності демонтажу.
Доводи скаржника про втрату чинності паспорта ґрунтуються на довільному тлумаченні норм права та не враховує приписів Постанови КМУ № 314; про неправильне застосування локальних нормативних актів - не спростовує чинність паспорта літнього майданчика та відсутність правових підстав для кваліфікації майданчика як самовільно встановленого.
У разі формулювання Верховним Судом правової позиції, просить підтвердити, що паспорт відкритого літнього майданчика є документом дозвільного характеру у розумінні Закону № 2806-IV; вимога виконавчого органу місцевої ради про демонтаж об`єкта благоустрою є індивідуальним адміністративним актом, що підлягає судовому оскарженню, а автоматичне продовження строку дії документів дозвільного характеру на період дії воєнного стану відповідно до Постанови КМУ № 314 не ставиться у залежність від подання суб`єктом господарювання будь-яких декларацій або заяв, якщо такий обов`язок прямо не передбачений законом.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
9. 21 листопада 2025 року Департамент подав до Верховного Суду касаційну скаргу.
10. Верховний Суд ухвалою від 09 грудня 2025 року відкрив касаційне провадження.
11. 19 грудня 2025 року ТОВ «БІНП ЛТД» подало до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу.
12. Верховний Суд ухвалою від 21 січня 2026 року задовольнив клопотання Департаменту та зупинив виконання рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30 травня 2025 року та постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2025 року до закінчення їх перегляду в касаційному порядку.
13. Верховний Суд ухвалою від 30 березня 2026 року призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 31 березня 2026 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що 18 вересня 2014 року Львівська міська рада Ухвалою № 3904 «Про продовження ТОВ «БІНП ЛТД» терміну оренди земельної ділянки на просп. Свободи, 16-18» продовжила ТОВ «БІНП ЛТД» на 10 років термін оренди земельної ділянки площею 0,0254 га (кадастровий номер 4610136600:02:001:0039) на проспекті Свободи, 16-18 у місті Львові для обслуговування літнього майданчика за рахунок земель житлової та громадської забудови за функцією використання - землі комерції.
15. Цього ж дня Ухвалою № 3905 «Про продовження ТОВ «БІНП ЛТД» терміну оренди земельної ділянки на просп. Свободи, 16-18» Львівська міська рада продовжила ТОВ «БІНП ЛТД» на 10 років термін оренди земельної ділянки площею 0,0389 га (кадастровий номер 4610136600:02:001:0038) на проспекті Свободи, 16-18 у місті Львові для обслуговування будівлі кафе-бару за рахунок земель житлової та громадської забудови за функцією використання - землі комерції.
16. 25 лютого 2015 року Львівська міська рада (орендодавець) та ТОВ «БІНП ЛТД» (орендар) уклали два договори:
- договір оренди землі № Г-1344, за умовами якого (пункт 1) орендодавець надає, а орендар приймає в строкове платне користування земельну ділянку у місті Львові на проспекті Свободи, 16-18 для обслуговування літнього майданчика. Пунктом 2 Договору сторони визначили, що в оренду передається земельна ділянка кадастровий № 4610136600:02:001:0039 загальною площею 0,0254 га, у тому числі під забудовою - 0,0034 га, інше - 0,0220 га;
- договір оренди землі № Г-1345, за умовами якого (пункт 1) орендодавець надає, а орендар приймає в строкове платне користування земельну ділянку у місті Львові на проспекті Свободи, 16-18 для обслуговування будівлі кафе-бару. Пунктом 2 Договору сторони визначили, що в оренду передається земельна ділянка кадастровий № 4610136600:02:001:0038 загальною площею 0,0389 га, у тому числі інше - 0,0389 га.
17. 30 січня 2020 року Управління архітектури та урбаністики Львівської міської ради надало позивачу лист «Про продовження терміну розміщення відкритого літнього майданчика на просп. Свободи, 16-18», в якому повідомило про прийняття комісією рішення продовжити термін розміщення відкритого літнього майданчика ТОВ «БІНП ЛТД» на п`ять сезонів з 2020 до 2024 року та видало ТОВ «БІНП ЛТД» паспорт відкритого літнього майданчика біля об`єкту ресторанного господарства № 10-2020 за адресою: проспект Свободи, 16-18 у місті Львові, терміном дії з 09 квітня 2020 року до 08 квітня 2024 року.
18. 30 грудня 2024 року Департамент прийняв вимогу № 24/Б-0421, в якій зафіксував порушення ТОВ «БІНП ЛТД» пункту 2.1 Ухвали ЛМР № 3250, а саме: самовільне встановлення відкритого літнього майданчика за адресою: місто Львів, проспект Свободи, 16-18, площею 738,00 кв. м; запропонував добровільно демонтувати самовільно встановлений відкритий літній майданчик у термін до 15 січня 2025 року та попередив, що в разі невиконання цієї вимоги позивача буде притягнуто до адміністративної відповідальності згідно зі статтею 152 Кодексу України про адміністративне правопорушення (далі - КУпАП), а КП «Адміністративно-технічне управління» здійснить примусовий демонтаж відкритого літнього майданчика у будь-який робочий день після 15 січня 2025 року.
19. ТОВ «БІНП ЛТД» не погодилося з отриманням такої вимоги відповідача, оскаржило її до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
20. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також враховуючи межі касаційного перегляду справи, визначені статтею 341 КАС України, Верховний Суд виходить з такого.
21. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
22. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
23. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
24. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
25. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30 травня 2025 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2025 року не відповідають, а доводи Департаменту є частково обґрунтованими, з огляду на таке.
26. Згідно зі статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Відповідно до частини третьої статті 6 Закону України від 17 лютого 2022 року № 2073-IX «Про адміністративну процедуру» (далі - Закон № 2073-IX) здійснення адміністративним органом дискреційного повноваження вважається законним у разі дотримання таких умов: 1) дискреційне повноваження передбачено законом; 2) дискреційне повноваження здійснюється у межах та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законом; 3) правомірний вибір здійснено адміністративним органом для досягнення мети, з якою йому надано дискреційне повноваження, і відповідає принципам адміністративної процедури, визначеним цим Законом; 4) вибір рішення адміністративного органу здійснюється без відступлення від попередніх рішень, прийнятих тим самим адміністративним органом в однакових чи подібних справах, крім обґрунтованих випадків.
28. Згідно з частиною третьою статті 11 Закону № 2073-IX адміністративний орган зобов`язаний використовувати свої повноваження з метою, з якою такі повноваження надані. Мета, з якою надано повноваження, визначається законом або випливає з його положень.
29. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди, відповідно до частини другої статті 2 КАС України, перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).
30. Таким чином, суд здійснює перевірку рішень суб`єктів владних повноважень на предмет їх відповідності вимогам закону, дотримання меж повноважень та встановленого порядку, а також забезпечення принципу пропорційності. Водночас суд не наділений повноваженнями самостійно визначати доцільність обраного адміністративним органом заходу реагування чи замінювати його на інший, оскільки це перебуває в дискреційних повноваженнях органу.
31. Зазначене узгоджується з висновками Верховного Суду щодо визначення поняття «дискреційні повноваження», викладеними у постановах Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 825/602/17 та від 22 серпня 2018 року у справі № 826/10548/17.
(І) Щодо правової природи вимоги Департаменту та можливості її оскарження в порядку адміністративного судочинства
32. Статтею 55 Конституції України гарантується право кожного на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
33. Особа має право на оскарження рішень, дій чи бездіяльності адміністративного органу в порядку адміністративного оскарження відповідно до цього Закону та/або в судовому порядку (частина перша статті 18 Закону № 2073-IX).
34. Пункт 19 частини першої статті 4 КАС України визначає індивідуальний акт як акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
35. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
36. У контексті Закону № 2073-IX адміністративний акт - рішення або юридично значуща дія індивідуального характеру, прийняте (вчинена) адміністративним органом для вирішення конкретної справи та спрямоване (спрямована) на набуття, зміну, припинення чи реалізацію прав та/або обов`язків окремої особи (осіб) (пункт 3 частини першої статті 2); процедурне рішення - рішення адміністративного органу, що приймається під час розгляду справи, але яким справа не вирішується по суті (пункт 10 частини першої статті 2).
37. Вимога Департаменту від 30 грудня 2024 року № 24/Б-0421 пропонує ТОВ «БІНП ЛТД» добровільно демонтувати відкритий літній майданчик у термін до 15 січня 2025 року та попереджає про застосування заходів впливу (притягнення до адміністративної відповідальності за статтею 152 КУпАП, примусовий демонтаж за рахунок позивача силами КП «Адміністративно-технічне управління»).
38. Відповідно до частини першої статті 93 Закону № 2073-IX виконання адміністративного акта, спрямованого на виконання будь-якої дії чи утримання від будь-яких дій, може бути забезпечено адміністративним органом шляхом застосування до особи заходів впливу, передбачених частиною другою цієї статті, крім випадків, якщо виконання адміністративного акта здійснюється примусово в порядку, визначеному законодавством про виконавче провадження.
39. Згідно зі статтею 95 Закону № 2073-IX у разі якщо передбачене адміністративним актом зобов`язання не виконується зобов`язаною особою - адресатом адміністративного акта, але його виконання може забезпечити інша особа, орган виконання може доручити такій особі виконання зазначеної дії за рахунок зобов`язаної особи. Адміністративний орган має право, якщо це можливо, самостійно виконати дію, передбачену адміністративним актом, за рахунок зобов`язаної особи, якщо інше не встановлено законом. Адміністративний орган має право вимагати від зобов`язаної особи відшкодування у повному обсязі витрат, пов`язаних із самостійним виконанням ним адміністративного акта.
40. Стаття 98 Закону № 2073-IX передбачає, що попередження повинно містити: строк для виконання відповідного зобов`язання, протягом якого особа може виконати його добровільно; кошторис витрат, які будуть стягнуті із зобов`язаної особи у разі невиконання адміністративного акта у добровільному порядку, якщо інше не встановлено законом. При цьому зазначається, що такі витрати можуть бути більшими, якщо виконання адміністративного акта призведе до такого збільшення; види заходів впливу, які можуть бути застосовані, а в разі попередження про застосування грошового стягнення, накладеного відповідно до закону, - види і розмір можливих санкцій.
41. Право на адміністративне оскарження відповідно до Закону № 2073-IX має особа, яка вважає, що: прийнятим адміністративним актом чи його виконанням порушено або може бути порушено її право, свобода чи законний інтерес; процедурне рішення або дія, бездіяльність адміністративного органу негативно впливає на її права, свободи чи законні інтереси (частина перша статті 78 Закону № 2073-IX).
42. Частина третя статті 78 цього ж Закону передбачає, що особа може оскаржити до моменту прийняття адміністративного акта процедурну дію та/або процедурне рішення у визначених законом випадках.
43. Стаття 100 Закону № 2073-IX у частині 3 прямо визначає, що рішення адміністративного органу щодо застосування заходу (заходів) впливу може бути оскаржено до суду у порядку, передбаченому законом.
44. Отже, вимога (лист-попередження) виконавчого органу місцевої ради про усунення порушень правил благоустрою (демонтаж), що передує прийняттю наказу про примусовий демонтаж, за правовою природою є попередженням про застосування заходів впливу у розумінні статті 98 Закону № 2073-IX.
45. Отже, ТОВ «БІНП ЛТД» має право оскаржити до адміністративного суду вимогу Департаменту від 30 грудня 2024 року № 24/Б-0421, оскільки цією вимогою на нього покладається конкретний обов`язок під ризиком застосування примусових наслідків. Обмежений строк дії вимоги не позбавляє особу права на її оскарження, а суд при вирішенні спору оцінює правомірність вимоги з урахуванням законодавства, чинного на момент її винесення.
(ІІ) Щодо правової природи паспорта відкритого літнього майданчика та його віднесення до документів дозвільного характеру
46. За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону № 2806-IV, дозвільна система у сфері господарської діяльності - сукупність урегульованих законодавством відносин, які виникають між дозвільними органами, адміністраторами та суб`єктами господарювання у зв`язку з видачею документів дозвільного характеру, переоформленням, припиненням дії документів дозвільного характеру;
- документ дозвільного характеру - дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ в електронному вигляді (запис про наявність дозволу, висновку, рішення, погодження, свідоцтва, іншого документа в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань), який дозвільний орган зобов`язаний видати суб`єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб`єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності;
- об`єкт, на який видається документ дозвільного характеру, - природні ресурси, земельна ділянка, ґрунтовий покрив земельних ділянок, споруда, будівля, приміщення, устаткування, обладнання та механізми, що вводяться в експлуатацію або проектуються, окрема операція, господарська діяльність певного виду, робота та послуга, а також документи, які використовуються суб`єктом господарювання у процесі проходження погоджувальної (дозвільної) процедури (проектна документація на будівництво об`єктів, землевпорядна документація, містобудівна документація, гірничий відвід);
- декларація про провадження господарської діяльності - документ, яким суб`єкт господарювання повідомляє дозвільний орган про свою відповідність вимогам законодавства до певного виду господарської діяльності (у тому числі матеріально-технічної бази, кваліфікації персоналу - якщо це зумовлено особливостями провадження відповідного виду господарської діяльності) та на підставі якого набуває право на провадження заявленого виду господарської діяльності і несе передбачену законом відповідальність.
47. Водночас частина перша статті 4 Закону № 2806-IV передбачає, що виключно законами, які регулюють відносини, пов`язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються: необхідність одержання документів дозвільного характеру та їх види; дозвільний орган, уповноважений видавати документ дозвільного характеру; платність або безоплатність видачі (переоформлення, припинення дії) документа дозвільного характеру; строк видачі документа дозвільного характеру або відмови у його видачі; вичерпний перелік підстав для відмови у видачі, переоформлення, припинення дії документа дозвільного характеру; строк дії документа дозвільного характеру або необмеженість строку дії такого документа; перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності; перелік та вимоги до документів, які суб`єкту господарювання необхідно подати для одержання документа дозвільного характеру.
48. Такий вичерпний перелік документів дозвільного характеру міститься у Законі України від 19 травня 2011 року № 3392-VI «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» (далі - Закон ).
49. Отже, для дозвільної процедури у розумінні Закону № 2806-IV характерна сукупність таких кваліфікуючих ознак:
- необхідність одержання документа дозвільного характеру встановлена виключно законом;
- документ видається дозвільним органом, визначеним законом;
- без наявності такого документа суб`єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності;
- вид документа включено до Переліку документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, затвердженого Законом № 3392-VI.
50. Закон України від 06 вересня 2005 року № 2807-IV «Про благоустрій населених пунктів» у частині першій статті 10 відносить до повноважень сільських, селищних, міських рад, зокрема, затвердження правил благоустрою територій населених пунктів (пункт 2), а до повноважень їх виконавчих органів (частина друга статті 10) - здійснення самоврядного контролю за станом благоустрою та утриманням територій населених пунктів (пункт 5).
51. При цьому частина третя статті 34 Закону № 2807-IV прямо забороняє включення до правил благоустрою населених пунктів обов`язку фізичних і юридичних осіб щодо отримання будь-яких дозволів, погоджень або інших документів дозвільного характеру, а також повноважень органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, підприємств, установ, організацій, утворених такими органами, видавати зазначені документи.
52. Таким чином, питання благоустрою не належать до дозвільної системи у сфері господарської діяльності.
53. Право органів місцевого самоврядування, відповідно до частини першої статті 59 Закону № 280/97-ВР, приймати нормативні та інші акти у формі рішень, не наділяє рішення (ухвали) сільських, селищних, міських рад, їх виконавчих органів, що видаються у сфері благоустрою на підставі локальних актів, силою документів дозвільного характеру у розумінні Закону № 2806-IV.
54. Паспорт відкритого літнього майданчика за своїм функціональним призначенням є документом (схемою прив`язки), що видається виконавчим органом міської ради для розміщення тимчасової конструкції біля закладу ресторанного господарства у межах сезонного періоду (з 01 квітня до 01 листопада).
55. Цей документ підтверджує законність розташування, визначає розміри та архітектурну відповідність вимогам благоустрою; без його наявності розміщення літнього майданчика кваліфікується як самовільне відповідно до пункту 1.2 Порядку отримання паспортів відкритих літніх майданчиків у м. Львові біля об`єктів ресторанного господарства для здійснення підприємницької діяльності, затвердженого Ухвалою ЛМР № 2452.
56. Отже, попри те, що паспорт відкритого літнього майданчика виконує роль документа, який підтверджує розміщення тимчасової конструкції у громадському просторі для здійснення господарської діяльності, він не є документом дозвільного характеру в розумінні Закону № 2806-IV з огляду на те, що необхідність його одержання встановлена локальним нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування (Ухвалою ЛМР № 2452); паспорт не включено до Переліку, затвердженого Законом № 3392-VI, а частина третя статті 34 Закону № 2807-IV прямо забороняє включення до правил благоустрою обов`язку щодо отримання документів дозвільного характеру.
57. Після набрання чинності 15 грудня 2023 року Закону № 2073-IX паспорт відкритого літнього майданчика за правовою природою відповідає ознакам адміністративного акта органу місцевого самоврядування у сфері благоустрою у розумінні пункту 3 частини першої статті 2 Закону № 2073-IX і не документом дозвільного характеру у сфері господарської діяльності.
58. Суди першої та апеляційної інстанцій, вважаючи документом дозвільного характеру паспорт відкритого літнього майданчика біля об`єкту ресторанного господарства № 10-2020, який Управління архітектури та урбаністики Львівської міської ради видало 30 січня 2020 року ТОВ «БІНП ЛТД», неправильно застосували статті 1, 4, 6 Закону № 2806-IV, не врахували положення частини 3 статті 34 Закону № 2807-IV та Закону № 3392-VI.
(ІІІ) Щодо застосування підпункту 5 пункту 1 Постанови КМУ № 314 до паспорта відкритого літнього майданчика
59. Підпункт 1 пункту 1 Постанови КМУ від 18 березня 2022 року № 314 (тут і далі - у редакції від 02 грудня 2024 року, чинній на момент винесення оскаржуваної вимоги) передбачав можливість набуття суб`єктами господарювання у період воєнного стану права на провадження господарської діяльності на підставі безоплатного подання до органів ліцензування, дозвільних органів та суб`єктів надання публічних (електронних публічних) послуг декларації про провадження господарської діяльності, що містить відомості згідно з додатком 1, без отримання дозвільних документів (документів дозвільного характеру, ліцензій або інших результатів надання публічних послуг), крім видів господарської діяльності за переліком згідно з додатком 2.
60. Підпункт 5 пункту 1 цієї ж Постанови встановлював, що строки дії діючих строкових ліцензій та документів дозвільного характеру, результатів надання публічних послуг з проведення робіт та/або надання послуг у сфері протимінної діяльності автоматично продовжуються на період воєнного стану та три місяці з дня його припинення чи скасування, а періодичні, чергові платежі за ними відстрочуються на строк, зазначений у цьому підпункті (крім строку дії ліцензій у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор та плати за такі ліцензії).
61. Верховний Суд звертає увагу на те, що підпункт 1 стосується набуття нового права на господарську діяльність замість неотриманого дозвільного документа (для чого подається декларація), а підпункт 5 визначає збереження чинності вже існуючого документа (автоматичне продовження без будь-яких дій з боку суб`єкта господарювання).
62. При цьому підпункт 5 пункту 1 Постанови КМУ № 314 поширюється виключно на «діючі строкові ліцензії та документи дозвільного характеру».
63. Як зазначив Верховний Суд вище у цій постанові, паспорт відкритого літнього майданчика не є документом дозвільного характеру в розумінні Закону № 2806-IV, тому механізм автоматичного продовження дії таких документів на нього не поширюється незалежно від факту того, чи подавав суб`єкт господарювання декларацію про провадження господарської діяльності.
64. Отже, суди першої та апеляційної інстанцій помилково поширили на паспорт відкритого літнього майданчика механізм, передбачений підпунктом 5 пункту 1 Постанови КМУ № 314, для документів дозвільного характеру у розумінні Закону № 2806-IV.
65. Правовий режим паспорта відкритого літнього майданчика підлягає оцінці у взаємозв`язку з правовими підставами користування земельною ділянкою, на якій такий майданчик розміщено. Тому для правильного вирішення спору суди мали з`ясувати, який вплив на реалізацію прав ТОВ «БІНП ЛТД», що слідують з такого паспорта, мало закінчення 18 вересня 2024 року строку дії договорів оренди земельних ділянок, а також подальші рішення Львівської міської ради щодо відмови в укладенні договорів оренди на новий строк.
66. Водночас суди попередніх інстанцій не надали оцінки обставинам закінчення 18 вересня 2024 року строку дії договорів оренди земельних ділянок № Г-1344 та № Г-1345, факту прийняття Львівською міською радою ухвали від 30 січня 2025 року № 5882 про відмову ТОВ «БІНП ЛТД» в укладенні договорів оренди на новий строк; не з`ясували, чи відповідало розміщення відкритого літнього майданчика вимогам Ухвали ЛМР № 3250 станом на дату прийняття оскаржуваної вимоги (30 грудня 2024 року).
67. Також суди попередніх інстанцій залишили поза увагою доводи відповідача стосовно того, що Ухвала ЛМР № 2452, на яку посилався позивач, визнана такою, що втратила чинність, у зв`язку з прийняттям Ухвали ЛМР № 3250 (пункт 7), і не дослідили, яким чином перехідні положення Ухвали ЛМР № 3250 (пункти 2, 13, 13-1) впливають на правовий статус раніше виданих документів на розміщення літніх майданчиків після спливу зазначених у них строків.
68. Від встановлення таких обставин залежить обґрунтованість посилання позивача на принцип «estoppel» (послідовності) та пов`язаний із ним принцип «non concedit venire contra factum proprium» (ніхто не може діяти всупереч своїй попередній поведінці) як підстави для висновку про збереження чинності паспорта після спливу визначеного в ньому строку.
69. Суди також не оцінили, чи є вимога Департаменту про повний демонтаж літнього майданчика площею 738 кв. м пропорційною виявленому порушенню з урахуванням принципу пропорційності (стаття 11 Закону № 2073-IX, частина друга статті 2 КАС України), зокрема, чи не могло порушення бути усунене менш обтяжливим для позивача способом, та чи дотримано при цьому необхідного балансу між несприятливими наслідками для майнових інтересів позивача та свободи здійснення ним підприємницької діяльності і цілями, на досягнення яких спрямована вимога (забезпечення благоустрою).
70. Обмежившись висновком про автоматичне продовження строку дії паспорта на підставі Постанови КМУ № 314, суди попередніх інстанцій не досліджували зазначених обставин, які мають істотне значення для правильного вирішення справи, чим порушили вимоги статті 9, частин першої та другої статті 242 КАС України щодо повноти та всебічності з`ясування обставин справи.
71. Частиною другою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
72. Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом (частина перша статті 36 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів»).
73. З огляду на положення статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанцій, та давати оцінку доказам, які судами не досліджено, а тому не має можливості вирішити спір по суті за результатами касаційного перегляду.
74. Аналогічні застереження містяться у Рекомендаціях R(95)5 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо введення в дію та покращення функціонування систем та процедур оскарження судових рішень від 07 лютого 1995 року (Recommendation R(95)5 concerning the introduction and improvement of the functioning of appeal systems and procedures in civil and commercial cases). Зокрема, у пункті «g» статті 7 Рекомендацій R(95)5 зазначено, що у суді третьої (касаційної) інстанції не можна представляти нові факти та нові докази.
75. Відсутність процесуальної можливості з`ясувати дійсні обставини справи перешкоджає Верховному Суду ухвалити нове рішення у справі.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
76. З огляду на частину другу статті 353 КАС України порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, є підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий розгляд.
77. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 КАС України).
78. Суди попередніх інстанцій неправильно застосували статті 1, 4, 6 Закону № 2806-IV, не врахували положення частини третьої статті 34 Закону № 2807-IV та Закону № 3392-VI, помилково застосували підпункт 5 пункту 1 Постанови КМУ № 314 до документа, який не є документом дозвільного характеру у розумінні Закону № 2806-IV, не врахували положення пунктів 3 та 10 частини першої статті 2 Закону № 2073-IX та статті 98 цього Закону при кваліфікації правової природи оскаржуваної вимоги, порушили вимоги статті 9 та частин першої, другої статті 242 КАС України щодо повноти та всебічності з`ясування обставин справи, зокрема, не з`ясували правових наслідків закінчення 18 вересня 2024 року строку дії договорів оренди земельних ділянок та прийняття Львівською міською радою ухвали від 30 січня 2025 року № 5882 про відмову в укладенні договорів оренди на новий строк, дійшли передчасного висновку про задоволення позову ТОВ «БІНП ЛТД».
79. За таких обставин касаційну скаргу Департаменту слід задовольнити частково, рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30 травня 2025 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2025 року - скасувати, а справу - направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
УХВАЛИВ:
Касаційну скаргу Департаменту природних ресурсів та будівництва Львівської міської ради задовольнити частково.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30 травня 2025 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2025 року скасувати, а справу № 380/841/25 - направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з моменту її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді В.М. Кравчук
С.М. Чиркін
