ПОСТАНОВА
Іменем України
24 квітня 2019 року
м. Київ
справа №464/3864/15-а
адміністративне провадження №К/9901/13417/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Анцупової Т.О., Стародуба О.П.,
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Сихівської районної державної адміністрації Львівської міської ради
на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 09 лютого 2016 року (колегія суддів у складі Хобор Р.Б., Попко Я.С., Сеник Р.П.)
у справі №464/3864/15-а
за позовом ОСОБА_6
до Сихівської районної державної адміністрації Львівської міської ради,
треті особи - Львівське комунальне підприємство "Під Зуброю", Житлово-будівельний кооператив № 254
про визнання протиправним та скасування розпорядження.
І. РУХ СПРАВИ
1. У травні 2015 року ОСОБА_6 звернувся до Сихівського районного суду м. Львова з позовом до Сихівської районної державної адміністрації Львівської міської ради, треті особи Львівське комунальне підприємство "Під Зуброю", Житлово-будівельний кооператив № 254, в якому просив визнати протиправним та скасувати розпорядження Сихівської районної адміністрації Львівської міської ради №78 від 02.03.2015 «Про демонтаж самочинно влаштованого майданчика для паркування автомобілів та споруди (альтанки) на прибудинковій території будинку на АДРЕСА_1».
2. Постановою Сихівського районного суду м.Львова від 24.06.2015 в задоволенні позову відмовлено.
3. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 09.02.2016 скасовано постанову Сихівського районного суду м. Львова від 24.06.2015 та прийнято нову - про задоволення позову.
4. 29.02.2016 Сихівська районна державна адміністрація Львівської міської ради подала до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу на рішення суду апеляційної інстанції. Просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
5. Ухвалою від 02.03.2016 Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження.
6. 16.03.2016 від позивача надійшли заперечення на касаційну скаргу, а 21.03.2016 - від третьої особи Житлово-будівельний кооператив № 254.
7. У зв'язку з ліквідацією Вищого адміністративного суду України 31.01.2018 справу передано до Верховного Суду.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. 17.02.2015 на міжвідомчій комісії при Сихівській районній адміністрації розглянуто звернення ЛКП «Під Зуброю» про демонтаж майданчика за адресою вул. Освицька, 17 у м.Львові. Вирішено питання про технічну неможливість експлуатувати майданчик для паркування автомобілів та споруду (альтанку) на прибудинковій території житлового будинку на АДРЕСА_1
9. Розпорядженням Сихівської районної адміністрації Львівської міської ради №78 від 02.03.2015 затверджено висновок міжвідомчої комісії (протокол від 17.02.2015 №3) та зобов'язано власника квартири АДРЕСА_1 ОСОБА_6 до 15.03.2015 демонтувати майданчик для паркування автомобілів та споруду (альтанку) на прибудинковій території житлового будинку на АДРЕСА_1, які влаштовано самочинно, без проектної документації, згоди мешканців будинку, правління ЖБК №254 та дозволу органу місцевого самоврядування.
10. Земельна ділянка за адресою АДРЕСА_1 не перебуває в переліку місць для паркування транспортних засобів, договір про її використання для цієї мети не укладався, що підтверджено довідкою Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради від 25.11.2014.
11. Крім того, постановою адміністративної комісії при Сихівській районній адміністрації від 05.02.2015 №22 на ОСОБА_6 накладено адміністративне стягнення у виді штрафу за порушення правил благоустрою.
12. Позивач з цим не погодився і звернувся до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
13. Позовні вимоги позивач обґрунтовував тим, що з оскаржуваного розпорядження не вбачається здійснення самочинного будівництва та здійснення його саме ОСОБА_6 При прийнятті оскаржуваного розпорядження відповідач вийшов за межі повноважень, визначених ст. 376 ЦК України, оскільки рішення про зобов'язання демонтувати самочинно споруджений об'єкт може розглядатись судом за позовом органу державної влади або місцевого самоврядування. Постанова про накладення на ОСОБА_6 штрафу не є доказом порушення правил благоустрою та оскаржується в судовому порядку.
14. Відповідач проти позову заперечував з тих підстав, що ОСОБА_6 на прибудинковій території будинку самовільно влаштував майданчик для паркування автомобілів та альтанку. Міжвідомчою комісією при Сихівській районній адміністрації складено висновок про самочинне влаштування майданчика, який набуває чинності після затвердження його розпорядженням голови.
15. Третя особа - ЖБК №254 пояснювала, що на спірній ділянці мешканці будинку створили стихійне сміттєзвалище. Позивач за власні кошти здійснив дренажно-осушувальні роботи, необхідні для покращення і благоустрою прилеглої території. Вважає, що облаштування в такий спосіб дитячого майданчика, використання ОСОБА_6 місця для паркування автомобілів у нічну пору доби, огородження, встановлення намету не порушує права інших громадян. Наявність ключів від огородженої території лише у двох мешканців будинку дозволяють кожному вільно користуватись територією з дитячим майданчиком, наметом. Підтримав позивача стосовно відсутності порушень прав інших осіб. Вважає територію такою, що належить ЖБК №254.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Приймаючи рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, відповідно до п. 4.3.4 Положення про Сихівську районну адміністрацію Львівської міської ради, до її повноважень у сфері будівництва належить розгляд та вжиття заходів у встановленому виконавчим комітетом, департаментом містобудування порядку щодо фактів самовільного будівництва. У зв'язку з цим, оскаржуване розпорядження прийнято законно. Доводи позивача про відсутність доказів вчинення ним самочинного будівництва суд відхилив, оскільки належними доказами підтверджується облаштування цієї території саме позивачем, а сама земельна ділянка не відведена йому для цієї мети.
17. Суд апеляційної інстанції з цими висновками не погодив та задовольнив позов. Оскаржуваним розпорядженням не встановлено, який саме дозвіл у позивача відсутній та яким законом передбачена обов'язковість його отримання. Відповідачем у розпорядженні не встановлено вид, розміри та інші технічні характеристики, місце розташування на земельній ділянці об'єктів, які є предметом розпорядження, що виключає можливість визначити порядок їх встановлення та необхідність отримання дозвільних документів.
18. Крім того, суд дійшов до висновку, що Законом України "Про благоустрій населених пунктів" не передбачено повноважень районної адміністрації міської ради щодо здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, шляхом прийняття рішення про демонтаж об'єктів, самочинно встановлених на об'єкті благоустрою.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
19. Відповідач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції з таких підстав:
А) ОСОБА_6 на прибудинковій території будинку самовільно захопив облаштував прибудинкову територію без проектної документації, згоди мешканців будинку, правління ЖБК №254 та дозволу органу місцевого самоврядування.
Б) відповідно до п. 4.3.4, 4.36 Положення про Сихівську районну адміністрацію Львівської міської ради, до її повноважень у сфері будівництва належить розгляд та вжиття заходів у встановленому виконавчим комітетом, департаментом містобудування порядку щодо фактів самовільного будівництва; затвердження висновків міжвідомчої комісії при районній адміністрації про відповідність збудованого об'єкта затвердженій проектній документації у тому числі з влаштування елементів благоустрою прибудинкових територій. Висновок набуває чинності після затвердження розпорядження голови районної державної адміністрації.
20. Позивач доводи касаційної скарги заперечував з тих самих підстав, якими обґрунтовував позов.
21. Житлово-будівельний кооператив № 254 також касаційну скаргу заперечував з тих самих підстав з яким підтримував позов, а також зазначив, що демонтаж не принесене користі, оскільки від цього благоустрій не покращиться, а навпаки погіршиться.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, дійшов таких висновків.
23. Предметом спору є законність розпорядження Сихівської районної адміністрації Львівської міської ради №78 від 02.03.2015 про демонтаж самочинно влаштованого майданчика для паркування автомобілів та споруди (альтанки) на прибудинковій території будинку на АДРЕСА_1, а його підставами - відсутність у відповідача повноважень на прийняття такого розпорядження, відсутність факту самочинного будівництва та не встановлення особи, що його здійснила.
24. Правовідносини виникли в 2015 році.
25. Відповідно до п.2 ч. 1 ст. 13 Закону України "Про благоустрій населених пунктів", прибудинкові території належать до об'єктів благоустрою населених пунктів.
26. Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 16 цього Закону на об'єктах благоустрою забороняється, зокрема, виконувати роботи без дозволу в разі, якщо обов'язковість його отримання передбачена законом.
27. З матеріалів справи вбачається, що прибудинкова територія житлового будинку на АДРЕСА_1 належить до об'єктів благоустрою м. Львова. Дана земельна ділянка належить до земель м. Львова, не перебуває в переліку місць для паркування транспортних засобів, договір про її використання для цієї мети не укладався, у користування чи власність не відводилась. На прибудинковій території будинку самовільно влаштовано майданчик для паркування автомобілів та альтанку.
28. Згідно зі статтею 10 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить, зокрема, затвердження правил благоустрою територій населених пунктів. До повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, здійснення заходів з благоустрою населених пунктів; здійснення самоврядного контролю за станом благоустрою та утриманням територій населених пунктів, інженерних споруд та об'єктів, підприємств, установ та організацій, майданчиків для паркування транспортних засобів (у тому числі щодо оплати послуг з користування майданчиками для платного паркування транспортних засобів), озелененням таких територій, охороною зелених насаджень, водних об'єктів тощо.
29. Відповідно до статті 12 цього Закону суб'єктами у сфері благоустрою населених пунктів є органи державної влади та органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, органи самоорганізації населення, громадяни.
30. У відповідності до статті 34 Закону правила благоустрою території населеного пункту - нормативно-правовий акт, яким установлюються вимоги щодо благоустрою території населеного пункту. Правила включають, зокрема, порядок здійснення благоустрою та утримання територій об'єктів благоустрою; порядок розміщення малих архітектурних форм; порядок здійснення самоврядного контролю у сфері благоустрою населених пунктів.
31. Статтею 40 Закон України "Про благоустрій населених пунктів" визначено, що самоврядний контроль у сфері благоустрою населених пунктів здійснюється сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами. Самоврядний контроль за станом благоустрою населених пунктів здійснюється шляхом:
1) проведення перевірок території;
2) розгляду звернень підприємств, установ, організацій та громадян;
3) участі в обговоренні проектів благоустрою територій населених пунктів, іншої технічної документації з питань благоустрою і внесення відповідних пропозицій на розгляд органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій;
4) подання позовів до суду про відшкодування шкоди, завданої об'єктам благоустрою внаслідок порушення законодавства з питань благоустрою населених пунктів, Правил благоустрою території населеного пункту.
32. Таким чином, Закон № 2807-IV наділяє повноваженнями відповідача Сихівську районну адміністрацію Львівської міської ради здійснювати самоврядний контроль у сфері благоустрою міста Львова.
33. Водночас, колегія суддів не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що законом не передбачено повноважень відповідача під час здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів приймати рішення (розпорядження) з питань самочинно встановлених об'єктів благоустрою.
34. Положення про Сихівську районну адміністрацію Львівської міської ради в редакції, чинній станом на 2015 рік передбачало, зокрема, такі її повноваження:
- Розгляд та вжиття заходів у встановленому виконавчим комітетом Львівської міської ради порядку щодо фактів самочинного будівництва (п. 4.3.4);.
- Затвердження висновків міжвідомчої комісії при районній адміністрації про відповідність збудованого об'єкта затвердженій проектній документації у разі здійснення перепланування житлових будинків (квартир), у тому числі з прибудовою балкону, влаштування елементів благоустрою прибудинкових територій, впорядкування розміщення технічних елементів на фасадах будинків, зміни елементів фасадів будинків, приєднання (об'єднання) окремих кімнат, об'єднання квартир в одну та поділ однієї квартири на різні (4.3.6.);
- Контролювати виконання власних розпоряджень та порушувати питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у невиконанні розпоряджень голови районної адміністрації (5.1.4);
- Районна адміністрація користується також іншими правами, передбаченими для виконавчого органу міської ради згідно з Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", іншими нормами чинного законодавства України (п.5.2).
35. Відповідно до п. 20.1.31 Правил благоустрою м. Львова, затверджених ухвалою від 21.04.2014 № 376, відповідно до п.44 ст.26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" накладаються стягнення, передбачені ст.ст.82, 152 КУпАП за порушення вимог цих Правил, а саме за самовільне захоплення території (частини території) об'єкта благоустрою м. Львова.
36. Відповідно до п. 11 та14 Положення про порядок врегулювання питань самочинного будівництва у м. Львові, затвердженим рішенням виконкому Львівської міської ради від 09.09.2011 №835 підвідомчість розгляду питань з самочинного будівництва
розгляд питань з самочинного будівництва за підвідомчістю справ здійснюють районна адміністрація за фактами здійсненого (здійснюваного) фізичними особами, фізичними особами-суб'єктами підприємницької діяльності та юридичними особами самочинного будівництва, не врахованого у п.11.1. Висновок міжвідомчої комісії при районній адміністрації з однією із рекомендацій, обумовленою у п.16 цього Положення, затверджується розпорядженням голови районної адміністрації.
37. Як вбачається з матеріалів справи, Сихівська районна адміністрація (а саме її міжвідомча комісія) спочатку розглянула звернення ЛКП «Під Зуброю» про самочинне влаштування майданчика для паркування автомобілів та споруди на прибудинковій території будинку на АДРЕСА_1.
38. Отже, відповідач діяв у відповідності до ст. 40 вказаного Закону, яка передбачає як один з способів здійснення самоврядного контролю, - розгляд звернень.
39. Відповідно до п. 7 ст. 55 Закону України «Про місцеве самоврядування» голова районної, обласної, районної у місті ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.
40. Інших форм прийняття рішень законодавство не передбачає. З огляду на наведене Суд приходить до висновку, що відповідач наділений контролюючими повноваженнями та здійснює владні управлінські функції у сфері благоустрою міста, приймає рішення про демонтаж та вживає заходи із демонтажу.
41. Суд апеляційної інстанції цього не врахував, внаслідок чого прийшов до помилкового висновку про задоволення позову з цих підстав.
42. Доводи позивача про відсутність доказів, що об'єкт зведено саме ним та відсутність доказів, що об'єкт є самочинним, Суд відхиляє з огляду на наступне.
43. Судами на підставі пояснень голови ЖБК №254 Маєвського Т.А. встановлено, що огородження спірної території та облаштування паркомісць для автомобілів, встановлення альтанки здійснені позивачем. Сумніву у достовірності цих обставин не виникло.
44. Крім того, на позивача було накладено адміністративне стягнення за порушення правил благоустрою. Посилання на те, що зазначену постанову не можна брати як беззаперечний доказ здійснення будівництва позивачем, оскільки її правомірність окремо оскаржує в суді позивач, є необґрунтованим. В межах цього провадження буде лише перевірено правомірність накладення стягнення, де винна особа вже встановлена.
45. Також в провадження Сихівського районного суду перебуває цивільна справа (№464/166/15-ц) за позовом Сихівської районної адміністрації до ОСОБА_6, треті особи Львівське комунальне підприємство "Під Зуброю", Житлово-будівельний кооператив № 254 про демонтаж самочинно влаштованого майданчика для паркування автомобілів та споруди на прибудинковій території. Відповідно, в межах розгляду даної справи немає потреби з'ясовувати чи є спірний об'єкт самочинним, предметом спору є перевірка законності повноважень органу місцевого самоврядування щодо прийняття відповідного рішення.
46. Отже, судом першої інстанції правильно встановлено обставини, які стосуються предмету доказування та прийнято рішення про відмову в задоволенні позові.
47. Суд звертає увагу, що ключовим питанням спору є повноваження відповідача видавати розпорядження про демонтаж. Цим розпорядженням позивачеві запропоновано добровільно здійснити демонтаж, а не виконання розпорядження буде підставою для звернення до суду з відповідним позовом. Таке розпорядження є лише формою контролю за дотриманням законодавства, що регулює містобудівну діяльність, зокрема і виявлення самочинно збудованих об'єктів. Водночас належності об'єкта до самочинного підлягає перевірці у справі за позовом органу місцевого самоврядування про його знесення. Отже, розпорядження №78 від 02.03.2015 не є доказом, що будівництво є самочинним.
48. Законом України «Про благоустрій населених пунктів» визначено, що дії з демонтажу є заходами з відновлення благоустрою населеного пункту (демонтаж - роботи щодо відновлення території благоустрою).
49. Відповідно до ч. 7 ст. 376 ЦК України у разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов'язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.
50. Вимога розпорядження №78 від 02.03.2015 зобов'язати демонтувати самочинно влаштований майданчик та альтанку спрямована на його повне руйнування, а тому за правовими наслідками є рівнозначною до подальшої реалізації вимоги про знесення самочинного будівництва, яка передбачена ч. 7 ст. 376 ЦК України. Відтак, для задоволення такої вимоги слід встановити наявність умов, передбачених ст. 376 ЦК України, а саме: істотне відхилення від проекту; суперечність суспільним інтересам або порушення права інших осіб; істотного порушення будівельних норм і правил; неможливість проведення відповідної перебудови або відмова особи від її проведення.
51. Можливість знесення самочинного будівництва закон пов'язує саме з цими обставинами, а не з невиконанням розпорядження.
52. Відповідно до ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
53. Відповідно до ст. 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
54. З огляду на допущені судом апеляційної інстанції порушення норм матеріального права та обґрунтованість висновків суду першої інстанції, Суд дійшов висновку про те, що касаційну скаргу слід задовольнити, постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 09.02.2016 скасувати, а постанову Сихівського районного суду м. Львова від 24.06.2015 залишити в силі.
Керуючись ст.ст. 343, 349, 350, 352, 356 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційну скаргу Сихівської районної державної адміністрації Львівської міської ради - задовольнити повністю.
2. Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 09 лютого 2016 року - скасувати.
3. Постанову Сихівського районного суду м. Львова від 24 червня 2015 року - залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя В.М. Кравчук
Суддя Т.О. Анцупова
Суддя О.П. Стародуб
