ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 липня 2019 року
Львів
№ 857/5628/19
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді: Глушка І.В.,
суддів: Большакової О.О., Макарика В.Я.,
за участю секретаря судового засідання: Омеляновської Л.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року про відмову у відкритті провадження, постановлену суддею Чуприна О.В. у м.Івано-Франківську, у справі № 300/808/19 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Витвицької сільської ради об`єднаної територіальної громади Долинського району Івано-Франківської області про визнання протиправним та скасування рішення, -
ВСТАНОВИВ:
11 квітня 2019 року позивач - ОСОБА_1 звернулась до суду із позовом до відповідача - Витвицької сільської ради об`єднаної територіальної громади Долинського району Івано-Франківської області, у якому просила визнати протиправним та скасувати рішення №772-27/2019 від 25.01.2019 «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки гр. ОСОБА_2 ».
Позовні вимоги обгрунтовує тим, що оскаржуване рішення прийняте відповідачем з порушенням вимог статей 20, 83, 116, 121, 122 Земельного кодексу України, ч.2 ст.19 Конституції України, а тому підлягає скасуванню.
Зазначає, що оскаржуване рішення відповідачем було прийнято за результатами розгляду заяви ОСОБА_2 від 10.12.2018, у якій вказана особа надала недостовірні відомості про неотримання на території України земельних ділянок з цільовим призначення для обслуговування житлового будинку з господарськими будівлями безоплатно із земель державної або комунальної власності. При цьому зауважує, що ОСОБА_2 в 1997 році отримано безоплатно у приватну властність земельну ділянку площею 0,18 га, де на даний час розташоване її будинковолодіння, та стосовно збільшення площі земельної ділянки з 0,18 га до 0,27 га Витвицькою сільською радою вже приймались рішення (від 15.04.2011 №53-3/2011 «Про внесення змін до рішення сесії сільської ради від 18.12.1997 «Про передачу земель у приватну власність»; від 19.07.2011 №81-5/2011 «Про розгляд заяв громадян»), які були скасовані Долинським районним судом Івано-Франківської області 11 травня 2012 року.
Позивач вказує, що зважаючи на отримання ОСОБА_2 . 0,18 га землі безоплатно у приватну власність (що входять в склад 0,25 га, які можуть передаватись третій особі в майбутньому), місце розташування земельної ділянки, яку ОСОБА_2 просить передати їй у власність, не відповідає ст.83 ЗК України (знаходиться проїзд загального користування шириною 3,38 м), частина земельної ділянки площею 0,09 га призначена для ведення селянського господарства, а не для будівництва та обслуговування земельної ділянки (з яких 0,07 га просить ОСОБА_2 у власність), відповідач повинен був відповідно до ч.7 ст.118 ЗК України відмовити у наданні ОСОБА_2 дозволу на розроблення проекту землеустрою.
Крім того, наданням дозволу ОСОБА_2 на розроблення поекту землеустрою відповідачем створено умови, які в подальшому унеможливлять доступ до земельної ділянки, що перебуває у користуванні позивача. Також зазначає, що проїзд відноситься до земель загального користування, які не можуть передаватись у власність.
Водночас, позивач, покликаючись на ст.5 КАС України, вказує на право особи звернутися до адміністративного суду в разі якщо рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень порушили її права та законні інтереси і просити про їх захист. Право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових та службових осіб гарантоване також ч.2 ст.55 Конституції України.
Ухвалою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року відмовлено у відкритті провадження у адміністративній справі.
Суд дійшов висновку, що даний спір є приватноправового характеру, що виключає можливість його розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Не погоджуючись з вищевказаною ухвалою суду, позивач оскаржила її в апеляційному порядку. Вважає, що оскаржувана ухвала постановлена з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, з порушенням норм матеріального та процесуального права та підлягає скасуванню з підстав, наведених у апеляційній скарзі. Просить скасувати оскаржувану ухвалу суду та направити справу до суду першої інстанції для продовження її розгляду.
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 обгрунтовує тим, що вимоги про усунення перешкод у користуванні земельною ділянкою нею не заявлялись, а предметом оскарження є рішення органу місцевого самоврядування, за яким ОСОБА_2 не набуває у власність земельну ділянку, а лише отримала право на розроблення проекту землеустрою.
При цьому зазначає, що приймаючи рішення за наслідками розгляду заяв про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у користування, суб`єкт владних повноважень реалізує свої функції у сфері управлінської діяльності, відтак вирішення спірних правовідносин про скасування таких рішень підпадають під юрисдикцію адміністративних судів.
З врахуванням наведеного, на думку скаржника, судом першої інстанції не вірно до спірних правовідносин застосовано положення ст.19 КАС України.
Заслухавши суддю-доповідача, представника позивача, представника відповідача, обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід задовольнити з наступних підстав.
Захист порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням, відбувається шляхом пред`явлення позову у формі позовної заяви до суду першої інстанції. При цьому, суд повинен перевірити належність справи до відповідної юрисдикції.
Закріплений у статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) принцип верховенства права суд застосовує з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, яка відповідно до вимог статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" є джерелом права в Україні.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
У рішенні Європейського суду з прав людини від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (заяви №№ 29458/04, 29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики Суду термін «встановленим законом» у ст.6 Конвенції спрямований на гарантування того, «що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом» (рішення у справі «Занд проти Австрії» (Zand v. Austria)). У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. <�…> фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках Суд дійшов висновку, що не може вважатися судом, «встановленим законом», національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.
Відповідно до п. 4 ч.1 ст.171 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи належить позовну заяву розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Юрисдикція - це визначена законом сукупність повноважень судів щодо розгляду цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, справ про адміністративні правопорушення, віднесених до компетенції відповідного суду.
В розумінні п.1 та п.2 ч.1 ст. 4 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Частиною 1 ст. 19 КАС України визначені справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Звідси, віднесення судового спору до тієї чи іншої юрисдикції залежить від сукупності умов, за яких справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства. Такими умовами, зокрема, є: суб`єктний склад сторін, предмет спору та характер спірних правовідносин.
Крім того, такою умовою може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в порядку якого розглядається визначена категорія справ.
Як слідує з матеріалів справи, предметом спору є оскарження позивачем рішення суб`єкта владних повноважень.
Однак, в оскаржуваному судовому рішенні суд першої інстанції дійшов висновку, що вирішення спірних правовідносин не віднесено до юрисдикції адміністративного суду та не належить роглядати в порядку адміністративного судочинства, застосувавши правові наслідки, передбачені ч.1 ст.170 КАС України.
Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги, ОСОБА_1 зазначає, що оскаржуване судове рішення підлягає скасуванню внаслідок неправильного застосування судом першої інстанції норм процесуального права та визначення предмету позову.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами у справі, колегія суддів вважає, що такий висновок суду першої інстанції не ґрунтується на правильному застосуванні статті 6 Конвенції стосовно «суду, встановленого законом».
Як установлено частиною другою статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.
Отже з наведеної норми Конституції України вбачається, що судова юрисдикція поширюється не загалом на всі суспільні правовідносини, а лише на такі, що врегульовані нормами права, тобто і на наявність юридичного спору.
В свою чергу, неодмінними елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб`єктивне право особи та її обов`язок. Відтак, судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року №6-зп "Щодо офіційного тлумачення частини другої статті 55 Конституції України та статті 248-2 Цивільного процесуального кодексу України" частину другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемлюють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.
З викладеної правової позиції Конституційного Суду України випливає, що підставою для звернення особи до суду з позовом щодо оскарження рішення, дії чи бездіяльності будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб є наявність у позивача переконання в порушенні його прав або свобод чи в існуванні перешкод у здійсненні цих прав.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом в складі Касаційного адміністративного суду у постанові від 29 березня 2018 року (справа №805/3115/15-а), а відповідно до ч.5 ст.242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду.
Вказаний принцип також закріплений в частині першій статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, який визначає, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси і просити про їх захист.
Виходячи із положень ст.19 КАС України предметом розгляду в порядку адміністративного судочинства є рішення, дії або бездіяльність суб`єкта владних повноважень.
При визначенні предметної юрисдикції справ, суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Якщо особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у користування (власність), за результатами розгляду яких ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо ж в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
Вважаючи рішення Витвицької сільської ради об`єднаної територіальної громади Долинського району Івано-Франківської області від 25.01.2019 №772-27/2019 «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки гр. ОСОБА_2 » прийнятим з порушенням вимог статей 20, 83, 116, 121, 122 ЗК України, ч.2 ст.19 Конституції України, позивач просила визнати його протиправним та скасувати. При цьому, колегією суддів не встановлено обставин, які свідчать про наявність в позивача або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки.
Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 Земельного кодексу України.
Передача (надання) земельної ділянки у власність в розумінні статті 118 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування (власність).
Аналізуючи наведені правові норми та характер спірних правовідносин, колегія суддів приходить до висновку, що заявлені позовні вимоги підлягають розгляду судом за правилами адміністративного судочинства.
Наведені обставини в своїй сукупності під час прийняття процесуального рішення залишилися поза увагою суду першої інстанції, що має наслідком його скасування.
Європейський суд з прав людини вказує, що право на доступ до суду має бути ефективним. Реалізуючи п.1 ст.6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух.
У Рішенні Європейського суду з прав людини від 08.04.2010 у справа «Меньшакова проти України» (Заява №377/02) у п.52 «Суд повторює, що пункт 1 статті 6 гарантує кожному право на звернення до суду з позовом щодо його прав та обов`язків цивільного характеру. Таким чином, він втілює в собі «право на суд», яке, згідно з практикою Суду, включає в себе не тільки право ініціювати провадження, але й право розраховувати на «розгляд» спору судом (наприклад, рішення у справі «Кутіч проти Хорватії» (Kutic v. Croatia), заява № 48778/99, п. 25, ЕСПЛ 2002-ІІ)».
Так, у справі Delcourt v. Belgium Європейський Суд з прав людини зазначив, що "у демократичному суспільстві у світлі розуміння Конвенції, право на справедливий суд посідає настільки значне місце, що обмежувальне тлумачення статті 6 не відповідало б меті та призначенню цього положення".
У справі Bellet v. France Суд зазначив, що "стаття 6 § 1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права".
Отже, відповідно до позиції Європейського Суду з прав людини основною складовою права на суд є право доступу, в тому розумінні, що особі має бути забезпечена можливість звернутись до суду для вирішення певного питання, і що з боку держави не повинні чинитись правові чи практичні перешкоди для здійснення цього права.
Постановивши ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції фактично позбавив позивача права доступу до суду, що свідчить про порушення її права на захист прав, свобод та інтересів і розгляд справи в адміністративному суді, гарантовані ст.5 КАС України.
Відповідно до ст.320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Відповідно до частини першої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Суд першої інстанції не виконав вказані вимоги процесуального закону, оскільки до спірних правовідносин не вірно застосував норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного рішення, оскаржувана ухвала постановлена з неповним з`ясуванням судом обставин.
З урахуванням наведеного колегія суддів вважає, що оскаржувана ухвала підлягає скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження її розгляду.
Керуючись статтями 287, 308, 310, 320, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити, а ухвалу Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року про відмову у відкритті провадження у справі №300/808/19 - скасувати.
Направити справу для продовження її розгляду до суду першої інстанції.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Головуючий суддя
І. В. Глушко
судді
О. О. Большакова
В. Я. Макарик
Постанова складена в повному обсязі 04.07.2019.
