ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 лютого 2020 року
Львів
Справа № 300/808/19 пров. № 857/12968/19
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді Старунського Д.М.,
суддів Качмара В.Я., Кушнерика М.П.,
за участю секретаря судового засідання Кітраль Х.І.,
представника позивача Білана А.М.,
представника третьої особи Шевчука П.В.,
розглянувши у судовому засіданні в місті Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2019 року у справі № 300/808/19 (рішення ухваленов м. Івано-Франківську, головуючий суддя Чуприна О.В.) за адміністративним позовом ОСОБА_1 , в інтересах якої діє Білан Андрій Михайлович до Витвицької сільської ради об`єднаної територіальної громади Долинського району Івано-Франківської області, третя особа ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування рішення,
в с т а н о в и в:
ОСОБА_1 11.04.2019 звернулася в суд із адміністративним позовом до Витвицької сільської ради об`єднаної територіальної громади Долинського району Івано-Франківської області, третя особа ОСОБА_2 , в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення сільської ради від 25.01.2019 за №772-27/2019 "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки гр. ОСОБА_2 ".
В обґрунтування позову зазначає, що оскаржуваним рішенням, відповідач надав дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо передачі у власність ОСОБА_2 проїзду загального користування (проїзд), який відноситься до земель, які не можуть передаватися у приватну власність, а також земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтованою площею 0,0901 га, не змінивши при цьому її цільове призначення, чим порушив вимоги статей 20 і 83 Земельного кодексу України. Крім вказаного, на переконання позивача, так як рішенням сільської ради від 18.12.1997 уже передано безоплатно ОСОБА_2 у приватну власність спірну земельну ділянку для будівництва та обслуговування житлового будинку господарських будівель і споруд площею 0,1800 га, то в силу вимог частини 5 статті 116 Земельного кодексу України при повторному наданні тієї ж землі, втім площею 0,2500 га, відповідачу слід було попередньо вирішити питання про повернення чи вилучення у третьої особи в користь територіальної громади такої спірної землі.
Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2019 року в задоволенні позову відмовлено.
Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції ОСОБА_1 оскаржила його в апеляційному порядку. В апеляційній скарзі просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове, яким позов задовольнити.
Апеляційну скаргу обґрунтовує тим, що судом першої інстанції при винесенні оскаржуваного рішення порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Апелянт вказує, що при прийнятті рішення від 25.01.2019 № 772-27/2019, Витвицькою сільською радою порушено вимоги ч. 5 ст. 116 ЗК України, так, як попередньо, не було вилучено від гр. ОСОБА_3 земельну ділянку у землі запасу сільської ради. При дослідженні письмових доказів судом першої інстанції свідомо проігноровано інші фактичні дані, що мають значення для даної адміністративної справи, а саме: - в своїй заяві ОСОБА_2 просить надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,25 га, для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, що розташована за адресою АДРЕСА_1 та нібито знаходиться у її користуванні, а рішення Витвицької сільської ради ОТГ Долинського району Івано-Франківської області від 25.01.2019 за №772-27/2019 "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки гр. ОСОБА_2 ". Також, згідно викопіювання з генерального плану с. Витвиця, с. Вигодівка, видно, що за поштовою адресою АДРЕСА_1 . Окрім того, судом безпідставно не взято до уваги докази, які підтверджують наявність проїзду до земельної ділянки позивача між землями гр. Витвицької та гр. ОСОБА_4 .
Відповідач та представник третьої особи – ОСОБА_2 подали відзиви на апеляційну скаргу, в якому просили залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.
У судовому засіданні представник позивача підтримав вимоги наведені в апеляційній скарзі та просив її задовольнити.
Представник третьої особи у судовому засіданні просив залишити рішення суду першої інстанції без змін.
Відповідач в судове засідання не прибув, про дату, час і місце апеляційного розгляду був повідомлений належним чином, тому колегія суддів, у відповідності до ч. 2 ст. 313 КАС України, вважає за можливе розглядати справу за його відсутності.
Заслухавши суддю - доповідача, пояснення учасників судового засідання, перевіривши підстави для апеляційного перегляду відповідно до доводів апеляційної скарги та відзивів на неї, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково, з огляду на наступне.
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, що на підставі рішення Долинського районного суду Івано-Франківської області від 02.04.2008 у справі №2-461/2008 ОСОБА_2 зареєстровано право власності на домоволодіння по АДРЕСА_1 , згідно Витягу про реєстрацію права власності на нерухоме майно від 29.09.2008.
25.01.2019, за заявою третьої особи від 10.12.2018 і на виконання рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 25.10.2018 у справі №343/1400/18, Витвицькою сільською радою об`єднаної територіальної громади Долинського району Івано-Франківської ради прийнято рішення №772-27/2019, яким вирішено:
- надати дозвіл ОСОБА_2 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтованою площею 0,2500 га на по АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будинків і споруд;
- ОСОБА_2 виготовити в ліцензованій проектній організації проект землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтованою площею 0,2500 га на по АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будинків і споруд, погодити його у встановленому законом порядку та подати на затвердження сесії сільської ради;
- ОСОБА_2 укласти договір про земельний сервітут з ОСОБА_1 .
Позивач, не погоджуючись із таким рішенням, вважаючи, що ним надано дозвіл щодо землі, яка є проїздом громадського призначення до її домоволодіння, частина із якої є землями для ведення особистого селянського господарства, цільове призначення яких не змінено, звернулася до суду з даним позовом.
Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову суд першої інстанції виходив з того, що на відміну від рішення сільської ради від 18.12.-26.12.1997, оскаржуваним рішенням №772-27/2019 вирішено не передати безоплатно у приватну власність третій особі землі площею 0,2500 га, а лише надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки.
Такі рішення за своїм юридичним змістом не є тотожними, так як врегульовують різні правовідносини. У спірному випадку тотожність настане після виготовлення ОСОБА_2 відповідного проекту землеустрою і прийняття сільської радою рішення в порядку частини 8 статті 118 і статті 1861 ЗК України.
При цьому, матеріали адміністративної справи не містять належних доказів на підтвердження того, що уся чи частково площа землі 0,1800 га (за рішенням від 18.12.-26.12.1997) включена в орієнтовну площу 0,2500 га (за рішенням від 25.01.2019).
Переглядаючи рішення суду першої інстанції, колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі статті 144 Конституції України передбачено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території. Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.
Суб`єктивне право на земельну ділянку виникає і реалізується на підставах і в порядку, визначених Конституцією України, Земельним Кодексом України та іншими законами України, що регулюють земельні відносини.
Згідно із частиною першою статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
За правилами частин шостої, сьомої і десятої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.
До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
Отже, наведеними нормами права встановлено підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у власність громадян та визначені органи, уповноважені розглядати ці питання.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі – Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом.
Відповідно до п. 1 ч. 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, в межах якої має розглядатися ця справа, колегія суддів виходить з наступного.
У справі, що розглядається, предметом спору є правомірність рішення про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки третій особі, що пов`язано з порушенням права користування позивача.
Так, відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єкта владних повноважень.
Справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і який виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку з наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку з порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи (пункт 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України).
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 цього Кодексу юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, де суб`єкт владних повноважень – це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України).
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (переважно майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Питання щодо юрисдикційної належності спору, предметом якого є оскарження рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування про надання або відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки неодноразово розглядала Велика Палата Верховного Суду.
Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність чи користування, а відмова особі в наданні земельної ділянки, яка висловлена шляхом відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо її відведення, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність у неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки.
Така позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 21 березня 2018 року (справа № 536/233/16-ц), 24 квітня 2018 року (справа № 401/2400/16-ц), 30 травня 2018 року (справа № 826/5737/16), 19 червня 2018 року (справа № 922/864/17).
Проект відведення земельної ділянки не визначений законом як підстава набуття права на земельну ділянку і не є правовстановлюючим документом.
Якщо особа звертається до відповідного органу з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду якого цей орган приймає відповідне рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
Розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речове право на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
За обставинами цієї справи третій особі було надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтованою площею 0,2500 га на по АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будинків і споруд.
Водночас, з вимогами до адміністративного суду про визнання протиправним рішення міської ради, прийнятого відносно третьої особи, звернулася позивач – ОСОБА_1 .
Хоч позивач і оскаржує рішення суб`єкта владних повноважень про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, однак провідним мотивом цих вимог є бажання отримати результат, який у кінцевому підсумку має призвести до поновлення (зміни, виникнення) права користування позивача на одну й ту саму земельну ділянку щодо якої прийнято рішення міською радою відносно третьої особи, тобто фактично у даних правовідносинах має місце спір між позивачем і третьою особою стосовно права користування земельною ділянкою для проходу позивачки.
Наявність цивільно-правового спору між позивачем і третьою особою і намагання його вирішити випливає з самого оскаржуваного рішення сільської ради, третім пунктом якого вирішено « ОСОБА_2 укласти договір про земельний сервітут з ОСОБА_1 ».
Частиною першою статті 19 ЦПК передбачено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Враховуючи наведені вище нормативні положення, не можна вважати публічно-правовим спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування (суб`єктом владних повноважень) як суб`єктом публічного права та суб`єктом приватного права – фізичною особою чи юридичною особою, у якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку – це спір про право цивільне, хоч у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.
Визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного (господарського) судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі № 826/240/16, від 21.08.2019 по справі № 305/216/18, від 09.10.2019 по справі №605/567/17 та постанові Верховного Суду від 29 січня 2020 року у справі №344/8417/17.
Зважаючи на викладене, колегія суддів вважає, що спір у цій справі за характером правовідносин підлягає вирішенню за правилами цивільного судочинства. За таких обставин суд першої дійшов помилкового висновку про необхідність розгляду цієї справи в порядку адміністративного судочинства.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі – Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
У рішенні Європейського суду з прав людини від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (заяви №№29458/04, 29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики Суду термін «встановленим законом» у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, що «судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом» [див. рішення у справі «Занд проти Австрії» (Zand v. Austria), заява № 7360/76]. У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. <�…> фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках Суд дійшов висновку, що не може вважатися судом, «встановленим законом», національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.
Відповідно до ч. 1 ст. 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, встановлених статтею 19, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів апеляційної скарги.
Разом з тим, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що відповідно до ст. 319 КАС України у разі закриття судом апеляційної інстанції провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 цього Кодексу суд за заявою позивача в порядку письмового провадження постановляє ухвалу про передачу справи до суду першої інстанції, до юрисдикції якого віднесено розгляд такої справи, крім випадків об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. У разі наявності підстав для підсудності справи за вибором позивача у його заяві має бути зазначено лише один суд, до підсудності якого відноситься вирішення спору.
Керуючись статтями 238, 241, 243, 311, 313, 319, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-
п о с т а н о в и в:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2019 року у справі № 300/808/19 скасувати.
Провадження у справі у справі № 300/808/19 за адміністративним позовом ОСОБА_1 , в інтересах якої діє Білан Андрій Михайлович до Витвицької сільської ради об`єднаної територіальної громади Долинського району Івано-Франківської області, третя особа ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування рішення - закрити.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя
Д. М. Старунський
судді
В. Я. Качмар
М. П. Кушнерик
Повне судове рішення складено 03.03.2020
