ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 640/2911/19
адміністративне провадження № К/9901/28228/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
за участю:
секретаря судового засідання - Шевченко В. В.
представника позивача - Чернишенка А. М.
представника відповідача - Червонописької Л. А.
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ПЕТРОХОЛДИНГ-ІНВЕСТ» до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), третя особа - Державна архітектурно-будівельна інспекція України про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити певні дії, касаційне провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду м.Києва від 14.05.2019 (головуючий суддя Кузьменко А.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.09.2019 (головуючий суддя Карпушова О.В., судді: Губська Л.В., Степанюк А.Г.), -
В С Т А Н О В И В:
I. Короткий зміст позовних вимог
1. У лютому 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю «ПЕТРОХОЛДИНГ-ІНВЕСТ» (далі - Товариство, позивач) звернулося з позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації; далі - Департамент ДАБК, відповідач), у якому просило:
- визнати протиправною проведення позапланової перевірки на підставі наказу (розпорядження) Департаменту ДАБК від 14 січня 2019 року № 36 та направлення від 14 січня 2019 року б/н (далі - наказ про проведення перевірки №36, направлення від 14.01.2019);
- скасувати акт про не допущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на неї функцій від 28 січня 2019 року (далі - спірний акт про не допуск);
- скасувати протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 28 січня 2019 року (далі - спірний протокол);
- скасувати припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 28 січня 2019 року (далі - спірний припис);
- скасувати постанову про накладення штрафу від 07 лютого 2019 року № 5/19/073-1231 (далі - спірна постанова);
- визнати протиправною проведення позапланової перевірки на підставі наказу Департаменту ДАБК від 08 лютого 2019 року № 120 та направлення від 11 лютого 2019 року б/н (далі - наказ про проведення перевірки №120, направлення від 11 лютого 2019 року).
2. Обґрунтовуючи вимоги позовної заяви, Товариство зазначало, що згідно акту готовності об`єкта до експлуатації від 14 вересня 2011 року № 2/1 та сертифікату серії від 20 вересня 2011 року КВ № 16511043655 ТРЦ «Мармелад» по вулиці Борщагівській, 154 у місті Києві зданий в експлуатацію, отже у відповідача були відсутні підстави для проведення позапланової перевірки, визначені Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок №553), оскільки перевірку проведено через вісім років після прийняття об`єкту в експлуатацію.
3. Крім того, позивач вказував, що у направленні на перевірку не зазначені питання щодо яких призначено проведення перевірки, при цьому, відповідач, у передбачений законодавством спосіб не витребував документи, які стосуються предмету перевірки із зазначенням переліку таких, а також відмовився надати офіційний запит.
4. Наголошував позивач також на тому, що фактично, посадові особи Департаменту ДАБК, які направлені на перевірку, фактично були допущені до її проведення, у зв`язку з чим у відповідача не виникло заснованих на законі правових підстав для складання спірного акту про не допуск та, як наслідок, спірних протоколу, припису і постанови.
5. Посилаючись на викладене, позивач наполягає на незаконності повторно проведеної відповідачем перевірки відповідно до наказу про проведення перевірки №120 і направлення від 11 лютого 2019 року, оскільки такі винесені на підставі припису, який, згідно з позицією Товариства, є протиправним.
II. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
6. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 травня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2019 року, позов задоволено.
7. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що орган державного архітектурно-будівельного контролю з метою допуску його посадових осіб до проведення перевірки та участі суб`єктів містобудування (їх представників) зобов`язаний повідомити останнього (за їх присутності) про проведення перевірки. Також, суди звертали увагу на те, що посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки, а тому дійшли висновку, що лише у випадку належного повідомлення суб`єкта містобудування (за їх присутності) про проведення перевірки є можливим забезпечення участі суб`єктів містобудування (їх представників) під час її проведення, і встановлення факту не допуску до проведення перевірки.
8. Окрім іншого, суди попередніх інстанцій зауважили, що недопущення посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва може полягати, як у діях (відкрита відмова у допущенні, фізичне перешкоджання у доступі на об`єкт будівництва тощо), так і у бездіяльності (не прибуття протягом строку проведення перевірки на об`єкт будівництва для надання доступу посадовим особам посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю).
9. Проте, згідно встановлених фактичних обставин цієї справи факт не допуску посадових осіб Департаменту ДАБК до проведення позапланової перевірки не знайшов свого об`єктивного підтвердження, оскільки посадові особи Товариства не були повідомлені про проведення такої перевірки та не знаходилися на об`єкті.
10. Крім того, матеріалами справи підтверджено факт огляду посадовою особою Департаменту ДАБК приміщень, зокрема, проведеною нею фотофіксацією об`єктів, про які зазначено у наказі та направленні на перевірку.
11. Таким чином, суди дійшли висновку про те, що позивачем не було вчинено будь-яких дій або допущено бездіяльність, які б спричинили недопущення посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкт будівництва й це жодним чином не в акті про не допуск із одночасним наведенням даних про те, хто саме із уповноважених осіб позивача вчиняв дії щодо не допуску посадових осіб відповідача до проведення перевірки.
12. Суди попередніх інстанцій, з посиланням на пункт 8 розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення Закону України від 17 січня 2017 року №1817-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення містобудівної діяльності» (далі - Закон № 1817-VIII), а також враховуючи, що об`єкт будівництва, щодо якого проводилась перевірка, належить до V категорії складності, вказували й на те, що, при проведенні позапланових перевірок на підставі наказів (розпорядження) № 36 та від 08 лютого 2019 року № 120, Департамент ДАБК перевищив визначені законом повноваження.
13. Насамкінець, в оскаржуваних судових рішеннях висловлюється позиція, згідно з якою, за загальним правилом, перевірки можливі щодо тих об`єктів, які знаходяться в процесі будівництва. Виключенням із цього загального правила є виявлення факту самочинного будівництва у зв`язку з чим, такі перевірки можуть стосуватися й збудованого об`єкту.
III. Короткий зміст вимог касаційної скарги, узагальнені доводи особи, яка її подала, а також узагальнений виклад позиції інших учасників справи
14. Не погодившись із вказаними вище судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та відмовити у задоволенні позову у повному обсязі.
15. В обґрунтування касаційної скарги відповідач наполягає на тому, що висновки судів попередніх інстанцій не відповідають положенням законодавства, яким урегульовані спірні правовідносини, зокрема, за твердженням скаржника, суди висловили хибну позицію стосовно наявності у органів державного архітектурно-будівельного контролю заздалегідь повідомляти про намір проведення позапланового заходу (перевірки).
16. Скаржник наводить й аргументи про те, що позивач був обізнаний про проведення перевірки, однак у день фактичного прибуття посадових осіб Департаменту ДАБК на об`єкт будівництва не забезпечив присутність суб`єкта містобудування або уповноважених осіб на вказаному об`єкті під час перевірки.
17. При цьому, відповідач вказує, що був допущений лише до частини приміщень, які перевірялися, що, на його думку, все ж таки засвідчує факт недопущення посадових осіб Департаменту ДАБК до проведення перевірки.
18. Відтак, відповідач вважає, що не допустив порушення процедури проведення перевірки Товариства, яка призначена за наявності передбачених законодавством підстав, а тому вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій щодо незаконності вчинених ним дій та складених (винесених) акту, припису і постанови, які оскаржуються.
19. Відзив на касаційну скаргу до Верховного Суду не надходив.
IV. Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
20. У жовтні 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла зазначена касаційна скарга, для розгляду якої, згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено колегію суддів у складі головуючого судді (судді-доповідача) Стеценка С. Г., суддів: Бучик А. Ю., Мороз Л. Л.
21. Ухвалою Верховного Суду від 07 листопада 2019 року відкрито касаційне провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.
22. Окрім цього, 21 січня 2020 року до Верховного Суду надійшло клопотання відповідача, у якому останній просив прискорити розгляд заяви про зупинення виконання оскаржуваних судових рішень, оскільки покладені в їх основу висновки впливають на вирішення інших спорів, за участю цих самих учасників справи.
23. Відповідно до ухвали Верховного Суду від 22 січня 2020 року у задоволенні клопотання Департаменту ДАБК про зупинення виконання оскаржуваних судових рішень відмовлено, а також постановлено провести касаційний розгляд справи у порядку письмового провадження з 29 січня 2020 року.
24. 31 січня 2020 року на адресу Верховного Суду надійшло клопотання ТОВ «ПЕТРОХОЛДИНГ-ІНВЕСТ» про приєднання доказів до матеріалів справи.
25. Ухвалою Верховного Суду від 28 липня 2020 року призначено справу № 640/2911/19 до касаційного розгляду в судовому засіданні.
26. 07 вересня 2020 року на адресу Верховного Суду надійшло клопотання Державної архітектурно-будівельної інспекції України про зупинення провадження у справі, у якому заявник просить зупинити провадження у справі до завершення ліквідаційної процедури ДАБІ України та встановлення її правонаступника.
27. 23 вересня 2020 року в ході судового засідання розглянуто вказане клопотання представника третьої особи та протокольною ухвалою відмовлено у задоволенні клопотання про зупинення провадження у справі.
V. Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій
28. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, 04 січня 2019 року до Департаменту ДАБК надійшла заява Громадської організації «Забудовам НІ» про перевірку вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності України в Солом`янському районі міста Києва по вулиці Борщагівська, 154 в частині проведення реконструкції групи приміщень № 72.
29. Наказом директора Департаменту ДАБК від 14 січня 2019 року № 36 призначено проведення позапланової перевірки Товариства на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час реконструкції групи приміщень № 72 на вулиці Борщагівській, 154 у Солом`янському районі міста Києва.
30. Відповідно до направлення для проведення планового (позапланового) заходу від 14 січня 2019 року б/н для здійснення позапланової перевірки реконструкції групи приміщень № 72 на вулиці Борщагівській, 154 у Солом`янському районі міста Києва направлено заступника начальника управління-начальника інспекційного відділу № 1 Управління контролю за будівництвом Мосур Сергія Михайловича та головного державного інспектора інспекційного відділу № 1 Управління контролю за будівництвом Сороку Михайла Володимировича .
31. 28 січня 2019 року головним державним інспектором інспекційного відділу № 1 Управління контролю за будівництвом Сорокою М. В. складено акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкт будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій, яким зафіксовано факт не допуску посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкт - реконструкція групи приміщень № 72 на вулиці Борщагівській, 154 у Солом`янському районі міста Києва.
32. 28 січня 2019 року головним державним інспектором інспекційного відділу № 1 Управління контролю за будівництвом Сорокою М. В. складено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, яким Товариство зобов`язано усунути виявлені порушення до 11 лютого 2019 року, а саме: забезпечити доступ 11 лютого 2019 року об 11:00 годині посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкт будівництва: реконструкція групи приміщень № 72 на вулиці Борщагівській, 154 у Солом`янському районі міста Києва.
33. У цей же день, 28 січня 2019 року Сорокою М. В. складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 28 січня 2019 року, а розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності призначено на 10:00 годин 07 лютого 2019 року.
34. За результатом розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності директором Департаменту ДАБК прийнято постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 07 лютого 2019 року № 5/19/073-1231, якою, за порушення пункту 1 частини третьої статті 41 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI), підпункту 1 пункту 11 Порядку № 533, Товариство визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини шостої статті 2 Закону та накладено штраф в сумі 57 630 гривень.
35. Наказом директора Департаменту ДАБК від 08 лютого 2019 року № 120 з метою перевірки виконання вимог припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 28 січня 2019 року призначено проведення позапланової перевірки Товариства на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час реконструкції групи приміщень № 72 на вулиці Борщагівській, 154 у Солом`янському районі міста Києва.
36. Не погоджуючись з такими діями та актами Департаменту ДАБК, Товариство оскаржило їх в судовому порядку.
VI. Позиція Верховного Суду
37. Так, у відповідності з положеннями частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
38. Згідно з преамбулою до Закону № 3038-VI, цей Закон встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
39. За визначенням частини першої статті 41 вказаного Закону, державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
40. Також, за змістом частини першої статті 41 Закону №3038-VI, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
41. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
42. Плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником такого органу.
43. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
44. Підставами для проведення позапланової перевірки є: 1) подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; 2) необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; 3) виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; 4) перевірка виконання суб`єктом містобудування вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; 5) вимога головного інспектора будівельного нагляду центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, про проведення перевірки за наявності підстав, передбачених законом; 6) звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 7) вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
45. На виконання вимог статті 41 Закону № 3038-VI Урядом України затверджено Порядок № 553, який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт (пункт 1 Порядку № 553).
46. Цим же пунктом Порядку № 553 встановлено, що під час здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю щодо суб`єктів містобудування (юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців) на об`єктах будівництва органи державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, пункту 3 статті 22 "Прикінцеві положення" Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
47. У пункті 2 Порядку № 553 передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: 1) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; 2) порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; 3) інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об`єкта будівництва.
48. Об`єктами ж будівництва, в розумінні абзацу п`ятого частини першої статті 4 Закону № 3038-VI є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси та частини, лінійні об`єкти інженерно-транспортної інфраструктури.
49. Питання, пов`язані з прийняттям в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, унормовані статтею 39 Закону № 3038-VI, абзац перший частини другої якої визначає, що прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, здійснюється на підставі акта готовності об`єкта до експлуатації шляхом видачі органами державного архітектурно-будівельного контролю сертифіката у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
50. Датою прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта є дата реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації або видачі сертифіката. Зареєстрована декларація про готовність об`єкта до експлуатації або сертифікат є підставою для укладення договорів про постачання на прийнятий в експлуатацію об`єкт необхідних для його функціонування ресурсів - води, газу, тепла, електроенергії, включення даних про такий об`єкт до державної статистичної звітності та оформлення права власності на нього (частина п`ята, абзац перший частини дев`ятої статті 39 Закону № 3038-VI).
51. Відповідно до вищенаведеної правової норми Закону № 3038-VI постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 461 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 08 вересня 2015 року № 750) затверджено Порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів (далі - Порядок № 750).
52. Пунктом 11 та абзацом першим пункту 13 Порядку № 750, які кореспондують вищевикладеним положенням Закону № 3038-VI, встановлено, що датою прийняття в експлуатацію об`єкта є дата реєстрації декларації або видачі сертифіката. Зареєстрована декларація або сертифікат є підставою для укладення договорів про постачання на прийнятий в експлуатацію об`єкт необхідних для його функціонування ресурсів - води, газу, тепла, електроенергії, включення даних про такий об`єкт до державної статистичної звітності та оформлення права власності на нього.
53. Проаналізувавши положення статті 41 Закону № 3038-VI та Порядку № 553, колегія суддів дійшла висновку про те, що для усунення можливості зловживання правом на перевірки, сукупність заходів, які здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю за додержанням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил можуть здійснюватися лише під час виконання відповідними суб`єктами підготовчих та будівельних робіт.
54. Тобто, за загальним правилом, такі перевірки можливі щодо тих об`єктів, які знаходяться в процесі будівництва.
55. Виключенням із цього загального правила є виявлення факту самочинного будівництва у зв`язку з чим, такі перевірки можуть стосуватися й збудованого об`єкту.
56. Водночас, на думку колегії суддів, після реєстрації права власності на закінчений будівництвом об`єкт нерухомості на підставі сертифіката, останній вичерпує свою дію фактом виконання, та виключає можливість віднесення такого об`єкту до самочинного в силу його узаконення. А відтак, не може визнаватись законною перевірка контролюючого органу такого об`єкта та акти, оформлені за результатами державного архітектурно-будівельного контролю.
57. Такий висновок колегії суддів узгоджується з раніше висловленою Верховним Судом правовою позицією у постановах Верховного Суду від 19 вересня 2018 року у справі № 804/1510/16, від 02 жовтня 2018 року у справі № 465/1461/16-а та від 01 жовтня 2019 року у справі № 826/9967/18.
58. Поряд з цим, Суд звертає увагу й на правозастосовчу практику Верховного Суду, зокрема, у справі №809/4316/15 (постанова від 18.04.2019).
59. У названій вище справі Верховний Суд погодився з висновками судів про безпідставність доводів позивача про неможливість здійснення перевірки об`єкта, зданого в експлуатацію, з огляду на встановлені обставини продовження здійснення позивачем будівельних робіт, що не заперечується останнім, оскільки метою державного архітектурно-будівельного контролю є дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
60. Отже, державний архітектурно-будівельний контроль може здійснюватися щодо збудованих об`єктів нерухомості у разі, якщо їх будівництво (проведення будівельних робіт) фактично продовжується.
61. В той же час, судовим розглядом цієї справи не було встановлено обставин, які б свідчили, що об`єкт «Будівництво та реконструкція громадського центру з гостьовою автостоянкою на вулиці Борщагівській, 154 у Солом`янському районі міста Києва - загальна площа 56535,9 кв. м.» є самочинно збудованим, або щодо нього здійснюється продовження будівельних робіт.
62. У зв`язку з наведеним, колегія суддів констатує відсутність у відповідача заснованих на законі правових підстав для здійснення заходу державного архітектурно-будівельного контролю стосовно вказаних вище об`єктів нерухомості, будівництво яких, як встановлено у ході розгляду цієї справи на підставі наявних у ній належних, допустимих, достатніх та достовірних доказів, закінчено і такі прийняті в експлуатацію відповідно до виданого Товариству сертифікату, при цьому продовження будівельних робіт на цих об`єктах не здійснюється.
63. Переглядаючи оскаржувані судові рішення, колегія суддів враховує правову позицію, неодноразово висловлену, як Верховним Судом України у постанові від 27 січня 2015 року у справі № 21-425а14, так і у постановах Верховного Суду від 05 лютого 2019 року у справі № 821/1157/16, від 05 лютого 2019 року у справі № 2а-10138/12/2670, від 04 лютого 2019 року у справі № 807/242/14, згідно з якою, лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
64. Аналогічний підхід до застосування норм матеріального права продемонстрував Верховний Суд й у постанові від 23 січня 2018 року у справі № 804/12558/14, де зазначив, що у випадку незаконності перевірки прийнятий за результатами її проведення акт індивідуальної дії автоматично підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
65. Колегія суддів не вбачає перешкод для поширення вищезгаданої правозастосовчої практики касаційних судів й на спірні у цій справі правовідносини.
66. У зв`язку з наведеним, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо необхідності задоволення позовних вимог про визнання протиправною проведення позапланової перевірки на підставі наказу (розпорядження) Департаменту ДАБК від 14 січня 2019 року № 36 та направлення від 14 січня 2019 року б/н (далі - наказ про проведення перевірки №36, направлення від 14.01.2019), скасування припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 28 січня 2019 року (далі - спірний припис); про скасування постанови про накладення штрафу від 07 лютого 2019 року № 5/19/073-1231 (далі - спірна постанова) та визнання протиправною проведення позапланової перевірки на підставі наказу Департаменту ДАБК від 08 лютого 2019 року № 120 та направлення від 11 лютого 2019 року б/н (далі - наказ про проведення перевірки №120, направлення від 11 лютого 2019 року).
67. Що ж стосується оскаржуваних судових рішень в частині вимог позовної заяви про скасування спірних акту і протоколу, колегія суддів зазначає наступне.
68. Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 КАС України (в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду із даним позовом та розгляду справи судами попередніх інстанцій) є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
69. Статтею 6 КАС України у тій же редакції встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
70. Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язків характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов`язкових юридичних наслідків. Водночас певні судження контролюючого органу про певні факти є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не суперечить чинному законодавству. Такі твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.
71. Варто звернути увагу й на справу № 810/6689/14, де Верховний Суд, окрім іншого, звертав увагу на те, що загальне поняття акта перевірки наведено у пункті 3 Порядку оформлення результатів документальних перевірок з питань дотримання податкового, валютного та іншого законодавства, затвердженого наказом Державної податкової адміністрації України від 22 грудня 2010 року № 984, положення якого були чинними на момент виникнення спірних відносин, згідно з яким - це службовий документ, який підтверджує факт проведення документальної перевірки фінансово-господарської діяльності платника податків і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства.
72. У цьому випадку акт перевірки, в якому відображено узагальнений опис виявлених перевіркою порушень законодавства, що, в свою чергу, відповідає встановленим правилам складання акта перевірки, не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб`єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні КАС України.
73. Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що акт перевірки не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, діяльність яких перевірялася, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства суб`єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.
74. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 27 березня 2018 року у справі № 813/2524/17, від 10 травня 2018 року у справі № 811/119/13-а та від 16 липня 2020 року у справі № 826/4/16.
75. Зважаючи на викладене, а також враховуючи правову природу акту, складеного за наслідками здійсненого уповноваженими органами державного архітектурного контролю, колегія суддів не вбачає перешкод для поширення на спірні правовідносини вищенаведеної правозастосовчої практики Верховного Суду, відповідно до якої акт перевірки не визнається правовим актом, який встановлює відповідальність суб`єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні КАС України.
76. Таке ж правове регулювання можна поширити й на спори з приводу оскарження протоколів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, які мають схожу до акта перевірки правову природу, не встановлюють відповідальності, а лише фіксують обставини вчинення правопорушення, використовуються як джерело доказової інформації при вирішенні питання про накладення відповідного стягнення, відтак позбавлені ознак рішення суб`єктів владних повноважень у розумінні процесуального закону.
77. Це також випливає з форми протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженої наказом Мінрегіону від 15 травня 2012 року № 240 згідно з додатком 7 до цього наказу, у якому, окрім іншого, зазначаються: виявлені порушення, їх суть із зазначенням абзаців, пунктів, частин, статей, розділів, глав нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів, і правил, проектних рішень тощо, які порушено; абзац, пункт, частина, стаття Закону № 208/94-ВР, якими передбачена відповідальність за встановлені правопорушення.
78. В свою чергу, штраф за правопорушення у сфері містобудівної діяльності накладається саме постановою.
79. Тобто, протокол у сфері містобудівної діяльності є лише засобом фіксації обставин правопорушення і джерелом доказової інформації при розгляді справи про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, позбавлений ознак правового акту (акту індивідуальної дії чи нормативно - правового акту), що, як вже зазначалось вище, унеможливлює розгляд вимог про його оскарження у порядку адміністративного судочинства.
80. У той же час, згідно з висновком Великої Палати Верховного Суду, наведеним у постановах від 22 березня 2018 року у справі № П/9901/135/18, від 31 січня 2019 року у справі № 9901/56/19, від 27 червня 2019 року у справі № 9901/920/18, поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
81. Суди першої та апеляційної інстанцій на наведене уваги не звернули, чим порушили норми матеріального та процесуального права.
82. Частиною 2 ст. 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).
83. Закон України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» установлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
84. Відповідно до ст. 17 Закону України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
85. У п. 50 рішення Європейського суду з прав людини від 14 жовтня 2010 року у справі «Щокін проти України» зазначено, що перша та найважливіша вимога ст. 1 Першого Протоколу до Конвенції полягає в тому, що будь-яке втручання публічних органів у мирне володіння майном повинно бути законним. Говорячи про «закон», у зазначеній статті міститься посилання на ту саму концепцію, що міститься в інших положеннях цієї Конвенції. Ця концепція вимагає, перш за все, щоб такі заходи мали підстави в національному законодавстві. Вона також відсилає до якості такого закону, вимагаючи, щоб він був доступним для зацікавлених осіб, чітким та передбачуваним у своєму застосуванні (див. рішення у справі «Бейелер проти Італії»).
86. Суд також ураховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), у якому, серед іншого, звертається увага, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
87. Водночас, відповідно до даного Висновку згідно з практикою ЄСПЛ очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, від різних правових положень, звичаїв, доктринальних принципів, а також ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
88. Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема, у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; п. 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; п. 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; п. 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча п. 1 ст. 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії»).
89. За правилами пункту 5 частини першої статті 349, частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
90. Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
91. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (частина третя статті 341 КАС України).
92. В той же час, пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
93. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 травня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2019 року в частині задоволення позовних вимог про скасування акту про не допущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на неї функцій від 28 січня 2019 року та скасування протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 28 січня 2019 року слід скасувати та провадження у справі в цій частині позовних вимог закрити.
Керуючись статтями 238, 341, 345, 349, 354, 355, 356, КАС України, суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) задовольнити частково.
Скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 травня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2019 року в частині задоволення позовних вимог про скасування акту про не допущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на неї функцій від 28 січня 2019 року та скасування протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 28 січня 2019 року.
В цій частині провадження у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ПЕТРОХОЛДИНГ-ІНВЕСТ» до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), третя особа: Державна архітектурно-будівельна інспекція України про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити певні дії - закрити.
В решті рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 травня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Повний текст виготовлено 24 вересня 2020 року.
СуддіС.Г. Стеценко Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик
