ОКРЕМА ДУМКА
16 червня 2021 року
Київ
справа №240/4936/18
адміністративне провадження №К/9901/24112/19
Окрема думка судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Желєзного І.В. на постанову Верховного Суду від 16 червня 2021 року у справі за касаційною скаргою заступника прокурора Житомирської області на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Франовської К. С., Іваненко Т. В., Кузьменко Л. В. від 18.07.2019 у справі №240/4936/18 за позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, треті особи: Державне підприємство «Головинський кар`єр», Державна служба геології та надр України, Регіональне відділення Фонду державного майна України по Житомирській області, Товариство з обмеженою відповідальністю «Граніт Блексі», про визнання протиправним та скасування протоколу і рішення,
І. РУХ ТА ОБСТАВИНИ СПРАВИ
1. У жовтні 2018 року заступник прокурора Житомирської області звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, за участю третіх осіб: Державного підприємства «Головинський кар`єр», Державної служби геології та надр України, Регіонального відділення Фонду державного майна України по Житомирській області, Товариства з обмеженою відповідальністю «Граніт Блексі» (далі також - ТОВ «Граніт Блексі»), у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати протокол засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин від 14.11.2017 № 4153;
- визнати протиправним та скасувати рішення сімнадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання № 1173 від 26.07.2018 «Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 14.06.2018 №10646/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Граніт Блексі».
2. В обґрунтування вимог зазначає, що прокуратурою Житомирської області виявлено факти порушення вимог природоохоронного законодавства під час розгляду матеріалів геолого-економічного обґрунтування виділення Північної ділянки Головинського родовища лабрадоритів як окремого об`єкта надрокористування в Черняхівському районі Житомирської області та надання погодження Житомирською обласною радою на отримання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Граніт Блексі». Ураховуючи те, що відсутній державний орган, до повноважень якого належить контроль за законністю рішень місцевих, зокрема обласних рад, у сфері надрокористування та який наділений повноваженнями щодо звернення до суду із відповідною категорією позовів про скасування протиправних рішень, прокурор самостійно звернувся з даним позовом на захист інтересів держави. Крім того, у системі органів державної влади відсутній орган, до компетенції якого віднесено нагляд за додержанням законності під час розгляду Державною комісією України по запасах корисних копалин матеріалів геолого-економічної оцінки запасів родовищ та який наділений повноваженнями щодо оскарження протоколів, складених за результатами таких розглядів, до суду.
3. Судами встановлено, що за результатами розгляду матеріалів геолого-економічного обґрунтування виділення Північної ділянки Головинського родовища лабрадоритів як окремого об`єкта надрокористування в Черняхівському районі Житомирської області, поданих ТОВ «Граніт Блексі», оформлено протокол засідання колегії Державної комісії по запасам корисних копалин від 14.11.2017 №4153.
4. 08.06.2018 ТОВ «Граніт Блексі» звернулось до Державної служби геології та надр України із заявою №18/24/06 про отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону на підставі підпункту 1 пункту 8 постанови Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615.
5. Рішенням сімнадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання "Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 14.06.2018 №10646/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Граніт Блексі» від 26.07.2018 №1173 погоджено надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Граніт Блексі» з метою видобування лабрадоритів Північної ділянки Головинського родовища площею 2,04 га, яка знаходиться у Черняхівському районі Житомирської області.
6. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 06.03.2019 позов заступника прокурора Житомирської області задоволено.
7. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18.07.2019 рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 06.03.2019 скасовано, адміністративний позов заступника прокурора Житомирської області залишено без розгляду.
8. Залишаючи без розгляду позов, суд апеляційної інстанції, виходив з того, що у справі не було передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом «інтересів держави», а у суду першої інстанції не було підстав вважати, що позов має на меті захист «інтересів держави». Прокурором не доведено, що захист інтересів у сфері користування надрами не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. Прокурор, звернувшись з позовом в інтересах держави до відповідачів, не навів відповідних обґрунтувань щодо нездійснення чи неналежного здійснення державним органом саме інтересів держави.
9. Заступник прокурора Житомирської області з рішенням суду апеляційної інстанції не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18.07.2019 та направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
10. Верховний Суд постановою від 16.06.2021 касаційну скаргу заступника прокурора Житомирської області залишив без задоволення, а постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18.07.2019 - без змін.
11. Постанова Верховного Суду мотивована, зокрема тим, що з урахуванням мети за завдань адміністративного судочинства спори, спрямовані на захист інтересів держави, які виникають в процедурі отримання зацікавленою особовою відповідного дозволу на користування надрами можуть бути розв`язані в межах існуючих адміністративних (судових) процедур, які можуть бути ініційовані суб`єктами владних повноважень, наведеними у статті 64 Кодексу України про надра, а також Кабінетом Міністрів України, яким належать функції захисту інтересів держави, про які йдеться у позовній заяві прокурора. Звертаючись до суду з позовом «в інтересах держави» прокурор фактично виступає на захист інтересів господарюючого суб`єкта - Державного підприємства «Головинський кар`єр», при цьому будь-яких доводів щодо неможливості останнього звернутись до суду за захистом порушеного права прокурор не наводить.
12. На підставі статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) вважаю за необхідне висловити окрему думку щодо цього рішення.
МОТИВИ ОКРЕМОЇ ДУМКИ
13. Згідно з положеннями частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
14. Статтею 4 Кодексу України про надра передбачено, що надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради. Окремі повноваження щодо розпорядження надрами законодавством України можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади.
15. Зважаючи на законодавчо закріплений особливий, спеціальний правовий статус надр, ураховуючи їх важливе значення для суспільства і держави, важливого значення набуває питання, кому, на яких умовах та чи з дотримання встановленого законодавством порядку надаються спеціальні дозволи на користування ними.
16. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
17. Частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
18. Зі змісту цієї норми Закону вбачається, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або ж у разі відсутності такого органу.
19. Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом «jura novit curia» («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
20. У випадку звернення прокурора з позовом до суду в інтересах держави, зокрема у спорах щодо оскарження рішень про погодження надання спеціальних дозволів на користування надрами, які є об`єктом права власності українського народу, фактичним позивачем є держава і саме вона набуває процесуальної дієздатності і є учасником справи, що підтверджує важливість цієї категорії справ, зокрема і через наявність значного суспільного інтересу.
21. Прокурор в обґрунтування підстав звернення до суду з цим позовом зазначив, що відсутній орган, до повноважень якого належить захист інтересів держави у спірних правовідносинах.
22. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц дійшла висновку, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Тобто, суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом як заявив прокурор. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту. Іншими словами, прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює.
23. Ухвалюючи оскаржуване судове рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що прокурором не доведено, що він звернувся до суду саме в інтересах держави, а також суд дійшов висновку, що в контексті предмету цього позову інтереси держави представлені відповідними органами, зокрема, Міністерством екології та природних ресурсів України. Натомість прокурор, звернувшись до суду з позовом в інтересах держави, не навів відповідних обґрунтувань щодо нездійснення чи неналежного здійснення державним органом саме інтересів держави.
24. Вважаю такі висновки суду апеляційної інстанції помилковими з огляду на наступне.
25. Предметом спору у цій справі є визнання протиправним та скасування протоколу засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин № 4153 від 14.11.2017 та визнання протиправним та скасування рішення сімнадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання № 1173 від 26.07.2018 «Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 14.06.2018 №10646/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Граніт Блексі».
26. Як встановлено судами попередніх інстанцій, рішенням сімнадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання від 26.07.2018 №1173 погоджено надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Граніт Блексі» з метою видобування лабрадоритів Північної ділянки Головинського родовища площею 2,04 га, яка знаходиться в Черняхівському районі Житомирської області.
27. Оскільки предметом спору у цій справі є, зокрема, визнання протиправним та скасування рішення про розгляд звернення щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами, які (надра) є виключною власністю Українського народу та відіграють важливе значення для суспільства та держави, наведене свідчить, що цей позов поданий саме в «інтересах держави», що виключає можливість прийняття цього рішення з порушенням вимог законодавства.
28. Окрім цього, суд апеляційної інстанції, дійшовши висновку, що в контексті предмета цього позову інтереси держави представлені відповідними органами, зокрема, зазначивши, що до таких належить Міністерство екології та природних ресурсів України, посилався лише на завдання, покладені на Міністерство, та не перевірив, чи дійсно до повноважень останнього належить звернення до суду з позовом у цьому випадку, як і не перевірив, чи належать такі повноваження будь-яким іншим суб`єктам владних повноважень.
29. Так, згідно з положеннями пункту 2 частини першої статті 4 КАС України спором адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
30. Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
31. Оскільки підставою для представництва інтересів держави у цій справі прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, зазначений довід прокурора повинен був бути достовірно перевіреним судом, а тому суд апеляційної інстанції, не встановивши наявність органу, до повноважень якого належить звернення до суду з таким позовом як заявив прокурор, передчасно залишив позов без розгляду.
32. Згідно з положеннями частин першої, третьої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
33. Зважаючи на те, що предметом спору у цій справі є, зокрема, рішення про розгляд звернення щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами, які є виключною власністю Українського народу, та, оскільки суд апеляційної інстанції достовірно не встановив, чи наділені інші суб`єкти владних повноважень правом на звернення до суду з таким (оскільки зазначення лише завдань, покладених на Міністерство екології та природних ресурсів України, не може свідчити про наявність у нього права на звернення до суду з цим позовом) та у випадку їх наявності не перевірив, чи було їм (компетентним органам) відомо про порушення інтересів держави, чи вчинялись ними дії, спрямовані на їх захист, вважаю, що за наведених обставин помилковою позицією колегії суддів Верховного Суду у цій справі є залишення без змін рішення суду апеляційної інстанції. Верховний Суд, враховуючи законодавчо закріплений особливий, спеціальний правовий статус надр, їх важливе значення для суспільства і держави, у цьому конкретному випадку повинен був скасувати рішення суду апеляційної інстанції та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
Суддя І. В. Желєзний
