ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Британчука В. В., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Штелик С. П.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 12 травня 2022 року № 9901/459/21(провадження № 11-480заі21)
в адміністративній справі за позовом народного депутата України ОСОБА_1 до Верховної Ради України (далі - Рада, ВРУ) про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії
Стислий виклад історії справи
10 листопада 2021 року народний депутат України ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому зазначила, що 22 жовтня 2021 року Комітет з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України (далі - Комітет) розглянув на своєму засіданні заяву народних депутатів щодо недопустимого висловлювання, пов`язаного з передчасною смертю народного депутата України ОСОБА_2 , виголошеного народним депутатом України ОСОБА_1 на пленарному засіданні ВРУ 8 жовтня 2021 року.
Комітет ухвалив висновок, яким рекомендував Раді без обговорення прийняти рішення про позбавлення народного депутата ОСОБА_1 права брати участь у п`яти пленарних засіданнях Ради і довести таке рішення до відома виборців через газету «Голос України».
5 листопада 2021 року на пленарному засіданні Ради двісті тридцятьма чотирма народними депутатами підтримано пропозицію Комітету та прийнято пропоноване ним рішення, про що оголосив головуючий на пленарному засіданні.
Проте позивачка зазначає, що під час пленарного засідання 8 жовтня 2021 року не виголошувала висловлювань, які б містили образливі слова у бік народних депутатів України чи депутатських фракцій / груп, як і жодної згадки конкретної особи (в тому числі ОСОБА_3 ) чи будь-якої конкретної групи осіб, натомість це було виключно вираження її власної суб`єктивної думки.
Як зазначає ОСОБА_1 , фактично, на думку Комітету, образливі висловлювання містилися не в самому її виступі на пленарному засіданні, а були нібито написані в чаті депутатських фракцій, тобто в особистих текстових повідомленнях.
Позивачка вказує на те, що в результаті прийняття Радою рішення від 5 листопада 2021 року порушено її права, зокрема, на участь у засіданнях Ради, отримання виплат, пов`язаних з виконанням депутатських повноважень, на недоторканність честі, гідності та ділової репутації.
Ураховуючи наведене, ОСОБА_1 просила суд ухвалити рішення, яким:
1) визнати протиправним і скасувати рішення Ради про позбавлення народного депутата України ОСОБА_1 права брати участь у п`яти пленарних засіданнях Ради, прийняте 5 листопада 2021 року на двадцятому пленарному засіданні шостої сесії ІХ скликання;
2) зобов`язати Раду опублікувати в газеті «Голос України» оголошення про прийняття судом пункту 1 резолютивної частини рішення суду;
3) зобов`язати головуючого на пленарному засіданні Ради під час пленарного засідання оголосити про прийняття судом пункту 1 резолютивної частини рішення суду.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 15 листопада 2021 року відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки цей позов не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Судове рішення мотивоване тим, що оскаржуване рішення Ради направлене на внутрішню організацію відповідної форми діяльності Ради - проведення пленарних засідань, а також на організацію політичної роботи народних депутатів, тобто є внутрішнім управлінським рішенням, на яке не поширюються правила частини першої статті 266 КАС.
Суд також дійшов висновку, що цей спір не підпадає під юрисдикцію не лише адміністративних судів, а й узагалі не підлягає судовому розгляду.
Не погодившись із таким висновком суду, народний депутат України ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу, в якій указує на те, що він зроблений унаслідок неправильного застосування норм матеріального права та з порушенням норм процесуального права.
Так, на переконання скаржниці, оскаржуване рішення Ради від 5 листопада 2021 року є індивідуальним правовим актом, що породжує для позивачки певні юридичні наслідки, управляючи її поведінкою та зобов`язуючи діяти певним чином.
Такий акт прийнято на виконання владних управлінських функцій Ради, передбачених статтею 51 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України». Отже, цей акт підлягає оскарженню в порядку адміністративного судочинства, а позов ОСОБА_1 у розумінні пункту 1 частини першої статті 19, статей 22 та 266 КАС повинен розглядатися саме в порядку адміністративного судочинства Верховним Судом як судом першої інстанції.
Крім того, ОСОБА_1 посилається на те, що ухвала суду обмежує її доступ до суду, що є єдиним можливим способом захисту порушених прав.
У відзиві на апеляційну скаргу Рада заперечує проти її задоволення та вважає, що суд дійшов законного висновку про відсутність правових підстав для відкриття провадження.
Рада посилається на те, що в порядку адміністративного судочинства можуть оскаржуватися лише ті її акти, дії чи бездіяльність, які прийнято, вчинено, допущено у правовідносинах, в яких реалізовуються владні повноваження парламенту.
Водночас оскаржуване ОСОБА_1 (яка як народний депутат не може вважатися іншою особою у відношенні до самого парламенту) рішення щодо участі у пленарних засіданнях є внутрішнім регламентним рішенням, що направлене на внутрішню організацію відповідної форми діяльності Ради - проведення пленарних засідань, а також на організацію політичної роботи народних депутатів.
Прийняття Радою такого рішення належить до її дискреційних повноважень, а тому розгляд судом питань щодо правомірності його прийняття виходить за межі завдань адміністративного судочинства.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 12 травня 2022 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнила, ухвалу судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 листопада 2021 року скасувала, а справу направила до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Приймаючи таку постанову, Велика Палата Верховного Суду керувалася тим, що предметом спору є оскарження рішення ВРУ про позбавлення позивачки як народного депутата права брати участь у п`яти пленарних засіданнях парламенту, що у правовідносинах щодо позбавлення такого права не здійснює законодавчої діяльності. Оскаржуване рішення відповідача є виявом його владного впливу на народного депутата, який згідно з Регламентом ВРУ може за певних умов зазнати вказаного заходу дисциплінарного характеру під час проходження публічної служби.
На переконання більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, позбавлення народного депутата права брати участь у пленарних засіданнях ВРУ за порушення дисципліни та норм етики є санкцією дисциплінарного характеру, яку ВРУ застосовує, реалізовуючи саме владні управлінські функції. Застосування такої санкції є втручанням у свободу вираження поглядів, право особи, яка на постійній основі виконує повноваження народного депутата, на повагу до її приватного життя (у здійснення нею трудової діяльності), унеможливлює реалізацію цією особою на пленарних засіданнях прав, визначених у статті 11 Закону України «Про статус народного депутата України», і може мати наслідком позбавлення права на виплати, пов`язані з виконанням депутатських повноважень.
Крім того,Велика Палата Верховного Суду вважає, що оскільки інформацію про позбавлення народного депутата за порушення ним дисципліни й етичних норм права брати участь у пленарних засіданнях ВРУ повідомляють невизначеному колу осіб шляхом її оприлюднення у газеті «Голос України», то такі відомості можуть підривати довіру виборців до народного депутата та впливають на його ділову репутацію, оскільки ставлять під сумнів професійну компетентність. Це може мати наслідки для подальшої професійної кар`єри людини, зокрема і для можливості продовження нею публічної служби.
Велика Палата Верховного Суду визнала необґрунтованими висновки суду першої інстанції та доводи відзиву на апеляційну скаргу, згідно з якими оскаржуване рішення є внутрішнім управлінським актом, на яке не поширюються правила частини першоїстатті 266 КАС.
З огляду на вказане, а також ураховуючи суворість дисциплінарної санкції, яку парламент, втручаючись у свободу вираження поглядів, може вжити до народного депутата, і можливі наслідки такої санкції для професійної діяльності як частини приватного життя та майнових прав цієї людини (отримання виплат, пов`язаних із виконанням депутатських повноважень), Велика Палата Верховного Суду зауважила, що важливо, аби дії та рішення ВРУ про вжиття до народного депутата зазначеної санкції були предметом контролю незалежного та безстороннього органу.
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що судовий контроль за правилами адміністративного судочинства за рішеннями ВРУ про позбавлення народного депутата права брати участь у пленарних засіданнях є необхідним для збереження демократичних засад функціонування парламенту, зокрема і для того, щоб убезпечити конституційний лад від ситуацій, за яких коаліція депутатських фракцій або депутатська фракція, яка має права такої коаліції (парламентська більшість), може позбутися під час пленарних засідань складу парламентської меншості, мотивуючи це поведінкою народних депутатів, що не відповідає етичним нормам.
Таким чином, більшість суддів Великої Палати Верховного Суду, враховуючи виконання парламентом у спірних правовідносинах владних управлінських функцій і те, що позивачка перебуває на публічній службі, а рішення відповідача стосується проходження останньої та потребує судового контролю, вважають, що адміністративний суд має юрисдикцію для розгляду цієї справи. Тому апеляційна скарга позивачки є обґрунтованою, а ухвала суду про відмову у відкритті провадження в цій справі - помилковою та постановленою з порушенням норм процесуального права.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Не погоджуючись із наведеним вище висновком більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, вважаємо за необхідне зазначити таке.
Пунктом 1 частини першої статті 170 КАС визначено, що суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Адміністративною справою є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункти 1, 2 частини першої статті 4 КАС).
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Пункт 18 частини першої статті 4 КАС визначає, що нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 цього Кодексу).
Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь органу державної влади чи органу місцевого самоврядування або їхніх службових чи посадових осіб є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі зазначених суб`єктів не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, бездіяльності Кабінету Міністрів України регламентовано статтею 266 КАС.
Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:
1) законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України;
2) законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України;
3) законності актів Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України;
4) законності рішень Вищої ради правосуддя, ухвалених за результатами розгляду скарг на рішення її дисциплінарних палат;
5) законності бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до ВРУ законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою (частина перша цієї статті).
Відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 266 КАС Верховний Суд за наслідками розгляду адміністративних справ, визначених частиною другою цієї статті, може:
1) визнати акт ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині;
2) визнати дії чи бездіяльність ВРУ, Президента України, Кабінету Міністрів України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України протиправними, зобов`язати ВРУ, Президента України, Кабінет Міністрів України, Вищу раду правосуддя, Вищу кваліфікаційну комісію суддів України вчинити певні дії;
3) застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція), не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», пункт 53 рішення ЄСПЛ від 8 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»).
У своїх рішеннях від 5 квітня 2018 року у справі «Зубац проти Хорватії» (Zubac v. Croatia, пункт 78) та від 9 жовтня 2018 року у справі «Азюковська проти України» (пункт 20) ЄСПЛ також зауважив, що право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням, які дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду за своєю природою потребує регулювання державою і таке регулювання може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб.
За принципом поділу державної влади в Україні, закріпленому у статті 6 Основного Закону, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах відповідно до законів України.
За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ.
Відповідно до частини п`ятої статті 83 Конституції України порядок роботи ВРУ встановлюється Конституцією України та Регламентом ВРУ.
Згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону України до повноважень ВРУ належить прийняття законів. Здійснюючи при цьому законотворчий процес, парламент України не виконує владних управлінських функцій, які можуть бути предметом оскарження.
Отже, в порядку адміністративного судочинства можуть оскаржуватися лише ті акти, дії чи бездіяльність ВРУ, які прийнято, вчинено, допущено у правовідносинах, в яких реалізовуються владні повноваження парламенту.
Однак адміністративний суд не може втручатися у дискреційні повноваження органу державної влади.
У цій справі народний депутат України ОСОБА_1 оскаржує прийняте відповідно до статті 51 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» рішення ВРУ, яким підтримано пропозицію Комітету про позбавлення народного депутата України Третьякової Г. М. права брати участь у п`яти пленарних засіданнях ВРУ.
Регламент ВРУ встановлює порядок підготовки і проведення сесій Ради, її засідань, формування державних органів, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до її повноважень, та порядок здійснення контрольних функцій Ради (частина друга статті 1 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України»).
Частинами четвертою, п`ятою статті 51 цього Закону, яка регламентує дотримання дисципліни та норм етики народними депутатами на пленарному засіданні, передбачено, що, якщо народний депутат виголошує образливі слова на адресу іншого народного депутата або депутатської фракції (депутатської групи), головуючий на пленарному засіданні попереджає цього народного депутата про неприпустимість таких висловлювань або припиняє його виступ. Народний депутат або представник депутатської фракції (депутатської групи), на адресу яких були виголошені образливі слова, може звернутися до головуючого на пленарному засіданні з вимогою про надання слова для репліки. Головуючий на пленарному засіданні надає слово для репліки народному депутату або представнику депутатської фракції (депутатської групи) відразу після звернення або після завершення обговорення питання.
Якщо народний депутат, депутатська фракція (депутатська група), на адресу яких були виголошені образливі слова, вважають, що конфлікт не вичерпано і порозуміння між народними депутатами не досягнуто, то вони подають заяву до комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту, який розглядає це питання на своєму засіданні. У таких випадках за висновком комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту, ВРУ без обговорення може прийняти рішення про позбавлення народного депутата права брати участь у пленарних засіданнях (до п`яти пленарних засідань). Це рішення доводиться до відома виборців через газету «Голос України».
При наданні офіційного тлумачення статті 75 Конституції України Конституційний Суд України у Рішенні від 17 жовтня 2002 року № 17-рп/2002 зазначив, що як орган державної влади ВРУ є колегіальним органом, який складають чотириста п`ятдесят народних депутатів України. Повноваження ВРУ реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях ВРУ під час її сесій. Визначення ВРУ єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Рада здійснює законодавчу владу самостійно, без участі інших органів. Рада за своєю природою є представницьким органом державної влади.
Ураховуючи наведене, погоджуємося з доводами відповідача про те, що окремий народний депутат не може вважатися іншою особою у відношенні до самого парламенту, оскільки саме спільна діяльність народних депутатів України на засіданнях ВРУ під час її сесій є законодавчим процесом, а рішення щодо участі окремих народних депутатів у пленарних засіданнях є внутрішніми регламентними рішеннями, які направлені на внутрішню організацію відповідної форми діяльності парламенту - проведення пленарних засідань, а також на організацію політичної роботи народних депутатів.
Наведене, на наше переконання, спростовує твердження народного депутата України ОСОБА_1 про наявність між нею та Радою публічно-правового спору у зв`язку з прийняттям останньою оскаржуваного рішення.
Вважаємо, що суд не наділений повноваженнями вирішувати цей спір, оскільки не має права втручатися у політичні та внутрішньоорганізаційні питання діяльності парламенту. Отже, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов правильного висновку про те, що рішення ВРУ про позбавлення народного депутата України ОСОБА_1 права брати участь у п`яти пленарних засіданнях ВРУ не є владно-управлінським, відтак предмет позову не підпадає під контроль суду адміністративної юрисдикції.
Отже, на нашу думку, помилковим є висновок Великої Палати Верховного Суду про те, що питання про притягнення народного депутата до відповідальності за порушення ним дисципліни й етичних норм, зокрема рішення ВРУ про позбавлення народного депутата права брати участь у пленарних засіданнях, може бути самостійним предметом судового розгляду.
Висновки
З огляду на викладене вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду повинна була апеляційну скаргу народного депутата України Третьякової Г. М. залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 листопада 2021 року - без змін.
Судді Великої ПалатиВерховного Суду: О. Б. Прокопенко
В. В. Британчук Ж. М. Єленіна І. В. Григор`єва І. В. Желєзний М. І. Гриців С. П. Штелик
