ф
УХВАЛА
01 березня 2023 року
м. Київ
справа №9901/459/21
адміністративне провадження №П/9901/459/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Хохуляка В.В., суддів: Васильєвої І.А., Гімона М.М., Пасічник С.С., Усенко Є.А.,
секретар судового засідання Драга Р.В.,
за участю:
ОСОБА_1 , представника позивача Грицаєнко О.П.,
представника відповідача Лаптієва А.М.,
розглянув у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження клопотання представника відповідача про закриття провадження у справі №9901/459/21 за адміністративним позовом народного депутата України ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправним та скасування індивідуального акта, зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
Народний депутат України ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Верховної Ради України, у якому позивач просить:
визнати протиправним та скасувати рішення Верховної Ради України про позбавлення народного депутата України ОСОБА_1 права брати участь у п`яти пленарних засіданнях Верховної Ради України, прийняте 05.11.2021 на двадцятому пленарному засіданні шостої сесії ІХ скликання;
зобов`язати Верховну Раду України опублікувати у газеті Верховної Ради України "Голос України" оголошення про прийняття судом пункту 1 резолютивної частини рішення суду;
зобов`язати головуючого на пленарному засіданні Верховної Ради України під час пленарного засідання оголосити про прийняття судом пункту 1 резолютивної частини рішення суду.
Ухвалою Верховного Суду від 15.11.2021 у відкритті провадження у справі за адміністративним позовом народного депутата України ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправним та скасування індивідуального акту відмовлено.
Позивач не погодилась з судовим рішенням та оскаржила його в апеляційному порядку.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 12.05.2022 ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі скасовано, справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Ухвалою Верховного Суду від 16.06.2022 відкрито провадження у справі №9901/459/21 за адміністративним позовом народного депутата України ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправним та скасування індивідуального акту, зобов`язання вчинити дії. Розгляд справи призначено у судовому засіданні за участі сторін.
У судовому засіданні 01.03.2023 представник відповідача заявив усне клопотання про закриття провадження у цій справі, в обґрунтування просив врахувати доводи, викладені у клопотанні Верховної Ради України про закриття провадження у справі, що надійшло до суду раніше. Відзначив, що ухвалою Верховного Суду у задоволенні клопотання про закриття провадження відмовлено, разом з тим, у зв`язку зі зміною складу суду, враховуючи положення частини другої статті 35 КАС України, якою передбачено, що у разі зміни складу суду розгляд справи починається спочатку, за винятком випадків, визначених цим Кодексом, - клопотання про закриття провадження підлягає судовому розгляду.
Як слідує з доводів, викладених у клопотанні відповідача про закриття провадження у справі, що надійшло до суду 13.07.2022, у задоволенні якого ухвалою суду від 10.08.2022 відмовлено, останній посилається на те, що положеннями статті 46 Регламенту визначено види рішень парламенту. Рішеннями Верховної Ради є акти Верховної Ради, а також процедурні та інші рішення, які заносяться до протоколу пленарних засідань Верховної Ради. Актами Верховної Ради є закони, постанови, резолюції, декларації, звернення, заяви. На переконання відповідача, законодавець поширив компетенцію суду адміністративної юрисдикції виключно на одну форму актів Верховної Ради України, а саме, постанови, як індивідуально-правового та нормативно-правового характеру. Таким чином, позовна вимога ОСОБА_1 про визнання протиправним і скасування рішення Верховної Ради України про позбавлення народного депутата України ОСОБА_1 права брати участь у п`яти пленарних засіданнях Верховної Ради України, знаходиться поза межами компетенції суду адміністративної юрисдикції, з огляду на те, що Верховна Рада України не приймала постанову, яка може бути оскаржена до Верховного Суду відповідно до положень статті 266 КАС України, а прийняла передбачене Регламентом (частина перша статті 49, частина п`ята статті 51) інше рішення, яке оформлюється у вигляді акту Верховної Ради України, передбаченого частиною другою статті 46 Регламенту.
Відповідач звертає увагу, що як наголошує у своїй практиці ЄСПЛ, право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, не є абсолютним, воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження мають переслідувати легітимну мету, а також моє бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами і поставленою метою (рішення у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
Крім того, відповідач посилається на висновок, викладений у постанові Верховного Суду України від 15.11.2016 у справі №800/301/16, відповідно до якого, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб твердження про порушення прав було обґрунтованим. Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Поряд з цим, як відзначає відповідач, Верховний Суд повсякчас наголошує, що при вирішенні питань щодо наявності підстав для відмови у відкритті провадження у адміністративній справі за пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України, поняття спору, який не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України у ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію адміністративних судів, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. Постановами Великої Палати Верховного Суду підтверджується, що суд правомірно не роз`яснює в таких випадках, до якого суду слід звертатися з таким позовом.
Враховуючи викладене, на думку відповідача, згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України справа підлягає закриттю, з тих підстав, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Представник позивача, позивач проти задоволення клопотання про закриття провадження у справі заперечили. Як зазначила представник позивача, положення статей 5, 19 КАС України гарантують право особи звернутися до суду за захистом своїх прав. У свою чергу, приписи статті 266 КАС України, на які посилається відповідач, врегульовують особливості провадження у певних категоріях справ та не визначають правил підсудності. З усних пояснень представника позивача слідує, що клопотання про закриття провадження у справі є необґрунтованим і таким, що не підлягає задоволенню.
За наслідками розгляду клопотання представника відповідача про закриття провадження у справі судом проголошено вступну та резолютивну частини ухвали.
Розглянувши клопотання представника відповідача про закриття провадження за адміністративним позовом народного депутата України ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправним та скасування індивідуального акту, зобов`язання вчинити дії, суд не вбачає підстав для задоволення клопотання, виходячи з наступного.
Підстави для закриття провадження у справі встановлені статтею 238 КАС України.
Суд закриває провадження у справі:
1) якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства;
2) якщо позивач відмовився від позову і відмову прийнято судом;
3) якщо сторони досягли примирення;
4) якщо є такі, що набрали законної сили, постанова чи ухвала суду про закриття провадження у справі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав;
5) у разі смерті або оголошення в установленому законом порядку померлою фізичної особи або припинення юридичної особи, за винятком суб`єкта владних повноважень, які були однією із сторін у справі, якщо спірні правовідносини не допускають правонаступництва;
6) щодо оскарження нормативно-правових актів суб`єктів владних повноважень чи окремих їх положень, якщо оскаржуваний нормативно-правовий акт або відповідні його положення визнано протиправними і нечинними рішенням суду, яке набрало законної сили;
7) щодо оскарження індивідуальних актів та дій суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані акти та дії суб`єкта владних повноважень було змінено або скасовано рішенням суду, яке набрало законної сили;
8) щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб`єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.
Про закриття провадження у справі суд постановляє ухвалу, а також вирішує питання про розподіл між сторонами судових витрат, повернення судового збору з бюджету. Ухвала суду про закриття провадження у справі може бути оскаржена.
Підставою для закриття провадження у поданому клопотанні відповідач вказує пункт 1 частини першої статті 238 КАС України, яким встановлено, що суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина перша статті 55 Конституції України).
Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір (пункт 1 частини першої статті 4 КАС України).
Публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (абзац перший пункту 2 частини першої статті 4 КАС України).
Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Кожна особа має право в порядку, встановленому КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист (частина перша статті 5 КАС України).
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).
Отже, до справ адміністративної юрисдикції належать публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій, крім спорів, для яких закон установив інший порядок судового вирішення.
Велика Палата Верховного Суду уже неодноразово висловлювала думку про те, що публічно-правовим вважається, зокрема, спір, в якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні, і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є виконання ним публічно-владних управлінських функцій саме у тих правовідносинах, в яких виник спір
Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, бездіяльності Кабінету Міністрів України регламентовано статтею 266 КАС України.
Правила статті 266 КАС України поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України (пункт 2 частини першої цієї статті). За змістом частини другої статті 266 КАС України адміністративні справи, зазначені у пункті 2 частини першої цієї статті, розглядаються у порядку спрощеного позовного провадження Верховним Судом у складі колегії Касаційного адміністративного суду не менше ніж з п`яти суддів.
Велика Палата Верховного Суду в постанові від 12.05.2022, скасовуючи ухвалу про відмову у відкритті провадження у цій справі та передаючи справу для продовження розгляду, вказала, що предметом спору є оскарження рішення відповідача про позбавлення позивача як народного депутата права брати участь у п`яти пленарних засіданнях Верховної Ради України. У правовідносинах щодо позбавлення такого права парламент не здійснює законодавчої діяльності. Позбавлення народного депутата права брати участь у пленарних засіданнях за порушення дисципліни та норм етики є санкцією дисциплінарного характеру, яку Верховна Рада України застосовує, реалізовуючи саме владні управлінські, а не законодавчі функції. Оскаржуване рішення відповідача є виявом його владного впливу на народного депутата, який згідно з Регламентом може за певних умов зазнати вказаного заходу дисциплінарного характеру під час проходження публічної служби.
Звісно, право на доступ до суду не є абсолютним. Воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов, за яких суд повноважний розглядати позовну заяву. Але такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що адміністративний суд має юрисдикцію для розгляду цієї справи. Суд відзначив, що позивач не має іншого ефективного юридичного засобу захисту від рішення парламенту, внаслідок якого обмежені певні її права як народного депутата. Як вказав Суд, судовий контроль за правилами адміністративного судочинства за рішеннями Верховної Ради України про позбавлення народного депутата права брати участь у пленарних засіданнях є необхідним.
Відкриваючи провадження у цій справі, суд врахував висновки Великої Палати Верховного Суду, згідно з якими, адміністративний суд має юрисдикцію для розгляду цієї справи, відтак доводи представника відповідача, викладені у клопотанні про те, що цей спір знаходиться поза межами компетенції суду адміністративної юрисдикції, у зв`язку з чим справа підлягає закриттю, - суд не вбачає підстав визнати обґрунтованими.
Керуючись статтями 22, 238, 266 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
УХВАЛИВ:
У задоволенні клопотання представника відповідача про закриття провадження за адміністративним позовом народного депутата України ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправним та скасування індивідуального акта, зобов`язання вчинити дії - відмовити.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
...........................
..........................
В.В. Хохуляк
І.А. Васильєва
М.М. Гімон
С.С. Пасічник
Є.А. Усенко
Судді Верховного Суду
