У Х В А Л А
21липня 2025 року
м. Київ
справа № 308/17484/23
провадження № 14-78цс25
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Воробйової І. А.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Губської О. А., Ємця А. А., Короля В. В., Кривенди О. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Стрелець Т. Г., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.,
перевірила наявність підстав для передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду
цивільної справи за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 до Закарпатської обласної державної (військової) адміністрації, Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, Державного підприємства «Добробуд» Закарпатської обласної державної адміністрації та Товариства з обмеженою відповідальністю «Домінус Старк» про визнання протиправним і скасування розпоряджень
за касаційною скаргою ОСОБА_4 , поданою адвокатом Майстренко Наталією Миколаївною, на ухвалу Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 26 грудня 2023 року у складі судді Хамник М. М. тапостанову Закарпатського апеляційного суду від 22 квітня 2024 року у складі колегії суддів Джуги С. Д., Собослоя Г. Г., Мацунича М. В.,
УСТАНОВИЛА:
1. У жовтні 2023 року ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 звернулися до суду з позовом до Закарпатської обласної державної (військової) адміністрації (далі - Закарпатська ОВА), Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, Державного підприємства «Добробуд» Закарпатської обласної державної адміністрації (далі - ДП «Добробуд»), Товариства з обмеженою відповідальністю «Домінус Старк» (далі -ТОВ «Домінус Старк»), у якому просили суд:
- визнати протиправними і скасувати розпорядження голови Закарпатської ОВА від 23 вересня 2022 року № 593 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання земельної ділянки у постійне користування зі зміною цільового призначення», а також розпорядження голови Закарпатської ОВА від 05 квітня 2023 року № 335 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення»;
- припинити ТОВ «Домінус Старк» право суперфіцію (забудови) земельної ділянки з кадастровим номером 2110100000:41:001:0600 площею 1,1250 га для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 ;
- скасувати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва «Будівництво комплексу багатоквартирних житлових будинків по АДРЕСА_1 », затверджені наказом управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради від 22 червня 2023 року № 82-M.
2. Позовну заяву мотивовано тим, що позивачі мешкають на сусідніх вулицях, які оточують земельну ділянку, відведену для забудови згідно зі спірними містобудівними умовами та обмеженнями, і де їм на праві власності належить нерухоме майно. Квартал є територією житлової садибної малоповерхової забудови.
3. У травні 2023 року з офіційного реєстру «Prozorro» в мережі «інтернет» їм із сусідами - мешканцями мікрорайонів Великокам`яна, Солов`їна, Угорська, Кримська та урочища Княжа гора в с. Оноківці стало відомо про продаж ДП «Добробут» права на забудову (суперфіцій) земельної ділянки з кадастровим номером 2110100000:41:001:0600 площею 1,125 га для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку (код 02.03), яка межує з АДРЕСА_2 . Після низки запитів їм стало відомо, що розпорядженням голови Закарпатської ОВА від 17 серпня 2022 року за № 445 «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки» затверджено Концерну радіомовлення, радіозв?язку та телебачення технічну документацію із землеустрою щодо поділу земельної ділянки державної власності (землі промисловості, транспорту, зв?язку, енергетики, оборони та іншого призначення) площею 1,73 га, що розташована на АДРЕСА_1 , на дві земельні ділянки площею 0,6050 га та 1,1250 га для розміщення та експлуатації об`єктів і споруд телекомунікації, код 13.01 Класифікації видів цільового призначення земель.
4. 07 вересня 2022 року розпорядженням голови Закарпатської ОВА за № 531 ДП «Добробуд» надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,125 га з кадастровим номером 2110100000:41:001:0601 за адресою: АДРЕСА_1 у постійне користування зі зміною цільового призначення - для колективного житлового будівництва (код 02.02), а розпорядженням від 23 вересня 2022 року за №°593 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у постійне користування зі зміною цільового призначення» передано її ДП «Добробуд» з цільовим призначенням - для колективного житлового будівництва (код 02.02).
5. 30 березня 2023 року Ужгородська міська рада, всупереч положенням генерального плану міста Ужгорода, який затверджено рішенням від 04 червня 2004 року №°313 «Про генеральний план міста», затвердила містобудівну документацію «Детальний план території, обмеженої вулицями Солов`їною, Красною, територією НПО «Реабілітація» та межею міста», якою визначила функціональне призначення території, де знаходиться спірна земельна ділянка, як багатоповерхову житлову забудову Ж-3.
6. 31 березня 2023 року розпорядженням голови Закарпатської ОВА № 314 надано ДП «Добробуд» дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером 2110100000:41:001:0600 з колективного житлового будівництва (код 02.02) на будівництво і обслуговування багатоквартирного житлового будинку (код 02.03). А розпорядженням від 05 квітня 2023 року за № 335 затверджено ДП «Добробуд» проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку (код 02.03).
7. За результатами аукціону право на забудову спірної земельної ділянки одержало ТОВ «Домінікус Старк» для будівництва комплексу багатоквартирних житлових будинків на АДРЕСА_1 .
8. 22 червня 2023 року згідно з наказом № 82-M управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради видало ТОВ «Домінікус Старк» містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва «Будівництво комплексу багатоквартирних житлових будинків на АДРЕСА_1 ».
9. Зазначали, що будівництво вказаного комплексу багатоквартирних житлових будинків порушує їхнє право на безпечне для життя і здоров`я довкілля, на приватне життя та на повноцінне життєве середовище, які гарантовані статтею 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, оскільки розпорядження голови Закарпатської ОВА становлять неправомірне свавільне втручання у їх приватне життя і в право на користування своїм майном. Протиправна зміна на підставі спірної містобудівної документації функціонального призначення території, за рахунок якої сформовано земельну ділянку з кадастровим номером 2110100000:41:001:0600, всупереч положенням основної містобудівної документації на місцевому рівні ? генерального плану міста Ужгорода, а також з порушенням імперативних вимог статей 25 і 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» щодо узгоджень окремими угодами режиму забудови суміжних територій територіальних громад, порушує їх право на сприятливе життєве середовище у довкіллі з визначеними щільністю та висотністю, користування своїм майном саме в просторі, статус якого було встановлено основною містобудівною документацією міста Ужгорода. Спірним детальним планом території фактично змінено режим забудови суміжних земельних ділянок (території) біля місця їх проживання.
10. Вважають, що розпорядження голови Закарпатської ОВА від 07 вересня 2022 року № 9531, від 23 вересня 2022 року за № 593, від 31 березня 2023 року № 314, та від 05 квітня 2023 року № 335 видані з порушенням норм Земельного кодексу України, законів України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про основи містобудування», «Про охорону земель» та всупереч приписам Закону України «Про місцеві державні адміністрації».
11. Зміна цільового призначення земельної ділянки не відповідає чинному генеральному плану міста Ужгорода; громадські обговорення проекту детального плану території, обмеженої вул. Солов`їною, Красною, територією НПО «Реабілітація» та межею міста, що затверджений рішенням Ужгородської міської ради від 31 березня 2023 року за № 1229, проведені без участі громад суміжних адміністративно-територіальних одиниць; угоди щодо використання суміжної території на межі міста Ужгорода та Оноківської територіальної громади Ужгородського району Закарпатської області виконавчими органами місцевого самоврядування відповідних громад не укладено.
12. Використання території, що включає земельну ділянку з кадастровим номером 2110100000:416001:0600, для будівництва комплексу багатоквартирних будинків не відповідає генеральному плану міста Ужгорода, затвердженому 04 червня 2004 року рішенням Ужгородської міської ради № 313 «Про генеральний план міста», оскільки територія, за рахунок якої сформовано спірну земельну ділянку, має функціональне призначення ? для садибної забудови.
13. Передача земельної ділянки в постійне користування ДП «Добробуд» здійснена всупереч забороні, встановленій статтею 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», оскільки на момент його видачі в м. Ужгороді не було містобудівної документації на місцевому рівні, вимоги щодо якої встановлені частиною третьою цієї статі. Подальші зміни цільового призначення цієї земельної ділянки є незаконними.
14. 26 грудня 2023 року Ужгородський міськрайонний суд Закарпатської області ухвалою провадження у справі закрив у частині позовних вимог про визнання протиправними і скасування розпорядження голови Закарпатської ОВА від 23 вересня 2022 року № 593 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання земельної ділянки у постійне користування зі зміною цільового призначення», а також розпорядження голови ОВА від 05 квітня 2023 року № 335 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення», скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва «Будівництво комплексу багатоквартирних житлових будинків по АДРЕСА_1 », затверджених наказом управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради від 22 червня 2023 року № 82-M».
Роз`яснив позивачам право звернення до адміністративного суду.
15. Продовжив розгляд справи в частині позовних вимог про припинення ТОВ «Домінус Старк» права суперфіцію (забудови) земельної ділянки.
16. Закриваючи провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 255 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) в частині позовних вимог про визнання протиправними і скасування розпоряджень голови Закарпатської ОВА, скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, затверджених наказом управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, посилався на те, що вимоги позивачів у вказаній частині ґрунтуються на порушенні права невичерпного кола осіб на повноцінне життєве середовище, безпечне довкілля, виключають приватноправовий характер спору між сторонами та свідчать про спір у публічно-правових відносинах, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
17. Апеляційний суд Закарпатської області погодився з висновками суду першої інстанції та постановою від 22 квітня 2024 року апеляційну скаргу ОСОБА_4 , в інтересах якої діє адвокат Майстренко Н. М., залишив без задоволення, а ухвалу Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 26 грудня 2023 року - без змін.
18. 03 червня 2024 року ОСОБА_4 подала до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 26 грудня 2023 року та постанову Апеляційного суду Закарпатської області від 22 квітня 2024 року в частині закриття провадження у справі, у якій просила скасувати оскаржувані судові рішення та передати справу до суду першої інстанції зі стадії відкриття провадження, а також стягнути з відповідачів судовий збір.
19. Касаційну скаргу мотивовано тим, що висновки судів спростовуються обставинами справи, на які покликаються позивачі, та є такими, що не узгоджуються з висновками Верховного Суду в подібних правовідносинах.
20. Вважає, що позивачі не є суб`єктами (заявниками) адміністративних правовідносин, зокрема, в частині отримання адміністративних послуг.
21. Звертаючись до суду із цим позовом, позивачі посилалися на те, що будівництво комплексу багатоквартирних житлових будинків порушує їх право на безпечне для життя та здоров`я довкілля, на приватне життя та на повноцінне життєве середовище, які гарантовані статтею 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
22. Зазначає, що відповідно до висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 12 січня 2021 року у справі № 127/21764/17 та від 23березня2021 року у справі № 367/4695/20, критеріями розмежування предметної підсудності спору є передбачені законом умови, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, як-то: суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ. Велика Палата Верховного Суду сформувала позицію, що під час визначення предметної юрисдикції справ суди мають виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. Таким чином, згідно з позицією Великої Палати Верховного Суду, публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
23. Проте позивачі не є учасниками правовідносин із Закарпатською ОВА щодо відведення та передачі в користування сусідньої земельної ділянки, кадастровий номер 2110100000:41:001:0600 зі зміною її цільового призначення. Жоден з позивачів не є ні заявником, ні претендентом на права щодо цієї земельної ділянки, що виключає відносини підпорядкування між ними та органом державної влади.
24. Укладаючи договір суперфіцію з ТОВ «Домінус Старк», очевидно, що Закарпатська ОВА не діяла як суб`єкт владних повноважень, оскільки цей договір не є за змістом адміністративним договором.
25. Вважає, що у цій справі суть спірних правовідносин має цивільно-правовий характер.
26. 08 серпня 2024 року Закарпатська ОВА подала до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, у якому просила в задоволенні касаційної скарги відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.
27. Також 08 серпня 2024 року ДП «Добробуд» подало до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, у якому просило касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
28. Ухвалою від 23 липня 2024 року колегія суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду відкрила касаційне провадження з підстав, передбачених абзацом другим частини другої статті 389 ЦПК України, а ухвалою від 13 травня 2025 року призначила справу до судового розгляду.
29. 04 червня 2025 року колегія суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду постановила ухвалу про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду з підстави, передбаченої частиною третьою статті 403 ЦПК України, зокрема для відступу від висновків, викладених у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 лютого 2021 року у справі № 320/5710/20 та від 02 листопада 2021 року у справі № 420/2719/20, а також у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 27 листопада 2024 року у справі № 308/13866/23 щодо визначення юрисдикційної належності подібних справ адміністративним судам.
30. Передаючи справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду зазначила, що критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
31. Так, у частині першій статті 19 ЦПК України визначено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.
32. Тобто в порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які справи, у яких хоча б одна зі сторін зазвичай є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства, а предметом позову є цивільні права, які є порушеними, оспореними чи невизнаними.
33. Водночас завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України)).
34. Відповідно до статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
35. Колегія суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду зазначила, що у цій справі позивачі звернулися до суду з позовом про визнання протиправним і скасування розпоряджень голови Закарпатської ОВА від 23 вересня 2022 року № 593 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання земельної ділянки у постійне користування зі зміною цільового призначення» та від 05 квітня 2023 року № 335 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення», скасування містобудівних умов та обмежень для проєктування об`єкта будівництва, а також просили припинити ТОВ «Домінус Старк» право суперфіцію. Вважали, що протиправними діями позивачів порушуються їх особисті немайнові права - права на безпечне для життя і здоров`я довкілля та пов`язані з ним права на здоров`я (життя), на усунення небезпеки, яка загрожує життю та здоров`ю, на охорону здоров`я, на повагу до приватного життя в розумінні статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, а також майнові та екологічні права і законні інтереси (право на користування майном згідно з його функціональним призначенням - будинком та земельними ділянками -особистими й тими, що перебувають у їх правомірному користуванні).
36. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що позивачі мають право на звернення з цим позовом у порядку, передбаченому КАС України, оскільки звернулися за захистом прав невичерпного кола осіб на безпечне життєве середовище, безпечне довкілля, що свідчить про наявність спору в публічно-правових відносинах та виключає приватноправовий характер спору між сторонами.
37. ОСОБА_4 як співпозивач оскаржує судові рішення в частині закриття позовного провадження з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
38. Також колегія суддів з посиланням на аналіз Єдиного державного реєстру судових рішень зазначила, що подібні справи суди розглядають переважно в порядку цивільного судочинства, до того ж у таких справах вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 Цивільного кодексу України.
39. Зокрема, у справі № 826/14406/18 фізична особа звернулася з позовом до Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про зобов`язання скасувати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки. Переглядаючи в касаційному порядку цю справу, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 11 листопада 2020 року вказав: «Не є публічно-правовим спір між суб`єктом владних повноважень та суб`єктом приватного права - фізичною чи юридичною особою, у якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права. Суд звертає увагу, що позивач фактично оспорює містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, які є правовим актом індивідуальної дії. Такий правовий акт породжує права й обов`язки в першу чергу для тих суб`єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб`єктів), яким його адресовано. Спірні правовідносини між учасниками справи виникли внаслідок проведення третьою особою будівельних робіт, які, на думку позивача, порушують його права, як власника сусідньої земельної ділянки та розташованого на ній будинку, а тому у позивача виникла необхідність захисту його цивільних прав. Отже, вимоги про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки є похідними і можуть бути розглянуті при вирішенні цивільним судом питання щодо законності проведення третьою особою будівельних робіт. Така позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 22 серпня 2018 року у справі № 815/1568/16, від 05 грудня 2018 року у справі № 804/3091/18 року та Верховним Судом у постанові від 15 липня 2020 року у справі № 809/78/16. Враховуючи цей правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, а також суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності, колегія суддів вважає, що суди помилково розглянули дану справу в порядку адміністративного судочинства».
40. Схожий висновок зроблений у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 11 листопада 2020 року у справі № 815/2197/17.
41. Натомість у справі № 420/2719/20 ДБК «Трудовий відпочинок» та фізична особа звернулися з позовом до Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради, у якому просили визнати протиправними та скасувати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки. Переглядаючи цю справу, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 02 листопада 2021 року у справі № 420/2719/20 зазначив, що «судами попередніх інстанцій помилково не взято до уваги посилання позивачів про те, що оскаржувані МУО не відповідають визначеним вимогам Закону України від 17 лютого 2001 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності», які покликані захищати умови життєдіяльності людини та забезпечувати захист території, а тому, на переконання колегії суддів, ознаки приватноправового характеру, що підлягають захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, відсутні. Отже, у цій справі відсутній спір про право, а дослідженню підлягають виключно владні управлінські дії та рішення органу місцевого самоврядування у сфері містобудівної діяльності на предмет їх відповідності вимогам законодавства. Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що позивачі у цій справі мають право на звернення до адміністративного суду в порядку, передбаченому КАС України, із позовом про скасування спірних МУО, оскільки звернулися за захистом своїх екологічних прав та інтересів і такий захист перебуває у сфері контролю саме адміністративних судів. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 15 лютого 2021 року у справі № 320/5710/20. Окрім того, слід зазначити, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до компетенції адміністративного суду з огляду на наявність у ньому таких критеріїв адміністративної юрисдикції: між учасниками справи виникли публічно-правові відносини; присутність у спірних правовідносинах суб`єкта владних повноважень; дії вчинені суб`єктом владних повноважень; суб`єкт владних повноважень здійснює адміністративні повноваження у сфері публічного адміністрування; спірні правовідносини врегульовані адміністративним законодавством. … Враховуючи вищенаведене, колегія суддів погоджується із доводами, викладеними у касаційній скарзі, та вважає помилковими та передчасними висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що спір у цій справі не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки правовідносини, які склались між учасниками цієї справи, стосуються захисту екологічних прав та наявністю у позивачів саме екологічного, а не майнового інтересу».
42. Крім того, колегія суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду звернула увагу й на те, що подібний спір розглядала Перша судова палата Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду.
43. Так, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у постанові від 27 листопада 2024 року у справі № 308/13866/23 зробив висновок, що суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, ураховуючи суб`єктний склад сторін (Закарпатська ОВА, Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради здійснюють публічно-владні управлінські функції), предмет спору та характер спірних правовідносин у їх сукупності, дійшов правильного висновку про те, що спір щодо визнання протиправними та скасування розпоряджень голови Закарпатської ОВА від 23 вересня 2022 року № 593 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання земельної ділянки у постійне користування зі зміною цільового призначення» та від 05 квітня 2023 року № 335 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення», а також містобудівних умов та обмежень для проєктування об`єкта будівництва, є публічно-правовим та має вирішуватися судами за правилами адміністративного судочинства.
44. Отже, як зазначає колегія суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду, наразі існують два взаємовиключних підходи до вирішення питання юрисдикційності подібних спорів.
45. У зв`язку із цим колегія суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Судувважає за необхідне відступити від указаних вище висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду та колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду, що є підставою передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
46. Однак Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для прийняття цієї справи до свого розгляду з огляду на таке.
47. Відповідно до частини третьої статті 403 ЦПК України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду.
48. Обґрунтовуючи передбачену частиною третьою статті 403 ЦПК України підставу передачі цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду вказує на необхідність відступлення від висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду щодо належності спорів, які заявлені громадянами - членами територіальних громад, про визнання протиправними та скасування розпоряджень органів державної влади та місцевого самоврядування стосовно забудови земельних ділянок до юрисдикції адміністративних судів, оскільки вважає, що такі спори мають розглядатись за правилами цивільного судочинства.
49. Оскільки колегія суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду в ухвалі про передачу цієї справи фактично ставить на вирішення Великої Палати Верховного Суду питання, яке стосується визначення предметної юрисдикції спорів, які заявлені громадянами - членами територіальних громад, про визнання протиправними та скасування розпоряджень органів державної влади та місцевого самоврядування стосовно забудови земельних ділянок, а тому наявність або відсутність підстав для розгляду Великою Палатою Верховного Суду цієї справи має визначатись з урахуванням вимог частини шостої статті 403 ЦПК України.
50. Згідно із частиною шостою статті 403 ЦПК України справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб`єктної юрисдикції, крім випадків, якщо: 1) учасник справи, який оскаржує судове рішення, брав участь у розгляді справи в судах першої чи апеляційної інстанції і не заявляв про порушення правил предметної чи суб`єктної юрисдикції; 2) учасник справи, який оскаржує судове рішення, не обґрунтував порушення судом правил предметної чи суб`єктної юрисдикції наявністю судових рішень Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду у справі з подібною підставою та предметом позову у подібних правовідносинах; 3) Велика Палата Верховного Суду вже викладала у своїй постанові висновок щодо питання предметної чи суб`єктної юрисдикції спору у подібних правовідносинах.
51. Справа може бути передана на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 403 ЦПК України лише за одночасної відсутності всіх трьох указаних у цій частині випадків. Якщо наявний хоча б один з них, справа не підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
52. Велика Палата Верховного Суду неодноразово застосовувала такий підхід при вирішенні питання щодо наявності підстав для передачі справи на її розгляд [див., зокрема, ухвали від 07 травня 2025 року у справі № 522/1514/21 (провадження № 14-49цс25) та від 10 липня 2025 року у справі № 902/388/18 (провадження № 12-36гс25)].
53. Як зазначила колегія суддів Другої судової палати Касаційного цивільного Суду у складі Верховного Суду, ОСОБА_4 як співпозивач оскаржує судові рішення в частині закриття позовного провадження з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
54. У касаційній скарзі ОСОБА_4 та її адвокат посилаються на те, що висновки судів попередніх інстанцій спростовуються обставинами справи, на які покликаються позивачі, та є такими, що не узгоджуються з висновками Верховного Суду у подібних правовідносинах, проте не зазначає конкретних постанов Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду у справі з подібною підставою та предметом позову в подібних правовідносинах. Лише посилається на висновки, викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 12 січня 2021 року у справі № 127/21764/17 та від 23 березня 2021 року у справі № 367/4695/20 щодо визначення предметної юрисдикції спорів.
55. З імперативної норми пункту 2 частини шостої статті 403 ЦПК України вбачається, що справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду можна передати лише у випадку, коли учасник справи, який оскаржує судове рішення, обґрунтував порушення судом правил предметної чи суб`єктної юрисдикції наявністю судових рішень Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду.
56. Наведеної умови ОСОБА_4 та її адвокат не виконали, оскільки обґрунтовують касаційну скаргу лише наявністю постанов Великої Палати Верховного Суду від 12 січня 2021 року у справі № 127/21764/17 та від 23 березня 2021 року у справі № 367/4695/20, що не відповідає вимогам наведеної норми процесуального права та унеможливлює передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
57. Слід також зауважити, що Велика Палата Верховного Суду неодноразово формулювала висновки щодо критеріїв визначення юрисдикції спору.
58. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 27 березня 2019 року у справі № 638/14011/16-ц (провадження № 14-656цс18) зазначено, що судова юрисдикція - це інститут права, покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного. Це і компетенція спеціально уповноважених органів судової влади здійснювати правосуддя у формі встановленого законом виду судочинства щодо визначеного кола правовідносин.
59. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Зокрема, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
60. Правила про предметну юрисдикцію передбачають розмежування компетенції цивільних, кримінальних, господарських та адміністративних судів. Кожний суд має право розглядати і вирішувати тільки ті справи (спори), які віднесені до їх відання законом, тобто діяти в межах встановленої компетенції.
61. При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
62. Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичної особи, що виникають з індивідуальних, цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства, а по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.
63. Юрисдикційність спору залежить від характеру спірних правовідносин, правового статусу суб`єкта звернення та предмета позовних вимог.
64. Подібні правові висновки викладені також і в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2020 року в справі № 210/5659/18 (провадження № 14-632цс19), від 27 жовтня 2020 року в справі № 127/18513/18 (провадження № 14-145цс20), від 12 жовтня 2022 року у справі № 183/41966/21 ((провадження № 14-36цс22) та інших.
65. Велика Палата Верховного Суду наголошує, що сама лише наявність у касаційній скарзі доводів про порушення судами правил предметної чи суб`єктної юрисдикції не є достатньою підставою для передачі відповідної справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Справа може бути передана на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 403 ЦПК України виключно за умови, якщо немає всіх трьох зазначених в цій нормі права випадків.
66. При цьому посилання на висновки Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, які колегія суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду навела в ухвалі про передачу цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, не можна вважати дотриманням вимог пункту 2 частини шостої статті 403 ЦПК України, оскільки ця норма передбачає, що відповідні обґрунтування має надати учасник справи, який оскаржує судове рішення.
67. Також не можна вважати дотриманням вимог статті 403 ЦПК України посилання колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду на постанову Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 27 листопада 2024 року у справі № 308/13866/23, оскільки вона не є рішенням іншого касаційного суду у справі з подібною підставою та предметом позову.
68. ЦПК України у частині шостій статті 403 передбачає спеціальну підставу для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду - порушення правил предметної чи суб`єктної юрисдикції.
69. Відтак у разі виникнення у справі питання порушення правил предметної чи суб`єктної юрисдикції Велика Палата Верховного Суду визначає підстави для передачі справи на її розгляд виходячи з приписів саме частини шостої статті 403 ЦПК України.
70. Зважаючи на недотримання вимог частини шостої статті 403 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду не вбачає передбачених вказаною нормою підстав для передачі цієї справи на її розгляд.
71. Згідно із частиною шостою статті 404 ЦПК України якщо Велика Палата Верховного Суду дійде висновку про недоцільність розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, через відсутність виключної правової проблеми, наявність висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати Верховного Суду, або якщо Великою Палатою Верховного Суду вже висловлена правова позиція щодо юрисдикції спору в подібних правовідносинах, справа повертається (передається) відповідній колегії (палаті, об`єднаній палаті) для розгляду, про що постановляється ухвала. Справа, повернута на розгляд колегії (палати, об`єднаної палати), не може бути передана повторно на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
72. Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що справа підлягає поверненню на розгляд колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду на підставі частини шостої статті 404 ЦПК України.
73. Керуючись статтями 402-404 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду
УХВАЛИЛА:
1. Справу за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 до Закарпатської обласної державної (військової) адміністрації, Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, Державного підприємства «Добробуд» Закарпатської обласної державної адміністрації та Товариства з обмеженою відповідальністю «Домінус Старк» про визнання протиправним і скасування розпоряджень - повернути на розгляд колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду.
2. Надіслати учасникам справи копію цієї ухвали до відома.
3. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач І. А. Воробйова
Судді: О. О. Банасько К. М. Пільков
О. Л. Булейко Т. Г. Стрелець
О. А. Губська О. С. Ткачук
А. А. Ємець В. Ю. Уркевич
В. В. Король Є. А. Усенко
О. В. Кривенда Н. В. Шевцова
С. Ю. Мартєв
