ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 листопада 2017 року справа № 823/1581/17
м. Черкаси
09 год. 00 хв.
Черкаський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Тимошенко В.П.,
суддів – Гайдаш В.А., Рідзеля О.А.,
за участю секретаря судового засідання – Цаплі І.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до начальника управління державної експертизи Держгеокадастру України ОСОБА_2 про визнання дій протиправними та зобов’язання вчинити дії
ВСТАНОВИВ:
09.10.2017 до Черкаського окружного адміністративного суду звернувся ОСОБА_1 (далі - позивач) з адміністративним позовом до начальника Управління державної експертизи Держгеокадастру України ОСОБА_2 (далі - відповідач), в якому просить:
- визнати протиправними дії начальника Управління державної експертизи Держгеокадастру України ОСОБА_2 щодо викладення нового зауваження в листі № 24-28-0.23-901/9-17 від 20.09.2017;
- зобов’язати начальника Управління державної експертизи Держгеокадастру України ОСОБА_2 надати позитивний висновок державної експертизи землевпорядної документації № 412-16 по проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 8,0 га ОСОБА_1 для городництва в оренду із земель державної власності розташованої за межами населеного пункту в адміністративних межах Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області.
В обґрунтування позовних вимог позивач посилаються на те, що відповідач провівши обов'язкову державну експертизу проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 8,0 га гр. ОСОБА_1 для городництва в оренду із земель державної власності, розташованої за межами населеного пункту в адміністративних межах Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області надав негативний висновок від 01 червня 2016 року за № 412-16. Однак, позивач наголошує, що за приписами п. 6 ст. 35 ЗУ «Про державну експертизу землевпорядної документації» у разі якщо об'єкт державної експертизи не повною мірою відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, він повертається на доопрацювання. При цьому вказуються конкретні вимоги, відповідно до яких необхідно внести зміни і доповнення до об'єкта державної експертизи, чого зроблено не було, а оскаржувані зауваження не відповідають вимогами чинного законодавства.
Позивач просив розгляд справи здійснювати без його участі, а позов задовольнити.
Представник відповідача, щодо задоволення адміністративного позову заперечував з підстав викладених у письмових запереченнях. Зокрема в запереченнях ним зазначено, оскаржувані висновки прийняті за наслідками виявлених експертизою недоліків землевпорядної документації. Таким чином, прийняте рішення вважає правомірним і повністю обґрунтованим.
Після з’ясування всіх обставин справи, суд, у відповідності до ч. 6 ст. 128 КАС України перейшов до розгляду справи у письмове провадження.
Дослідивши подані документи і матеріали, оцінивши належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв’язок доказів у їх сукупності, суд встановив.
01.06.2016 проведена державна експертиза проекту землевпорядної документації щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення, площею 8,0000га гр. ОСОБА_1 для городництва в оренду із земель державної власності, розташованої за межами населеного пункту в адміністративних межах Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області.
За наслідками державної експертизи землевпорядної документації складено висновок від 01.06.2016 № 412-16 відповідно до п. 11 якого вищенаведений проект землеустрою не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства та повертається на доопрацювання.
Підсумковою оцінкою результатів державної експертизи проекту, зазначені зауваження, а саме:
1)проект землеустрою доопрацювати: кадастровий план привести у відповідність до ст. 34 Закону «Про Державний земельний кадастр»; уточнити межі суміжних землевласників (землекористувачів) та погодити з ними межі відповідно до вимог ст. 198 Земельного кодексу України;
2)обгрунтувати можливість використання запроектованої до відведення земельної ділянки для цілей зазначених проектом землеустрою та надати відомості щодо забеспечення земельними ділянками для зазначених потреб (городництва) працівників соціальної сфери, що проживають у сільській місцевості, а також громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи та евакуйовані із зон відчуження, переселенців із зони безумовного (обов'язкового) або зони гарантованого добровільного відселення, які проживають у сільській місцевості відповідно до розділу IX пункту 4 Прикінцевих положень Земельного кодексу України;
3)матеріали проекту привести у відповідність до постанови Кабінету ОСОБА_3 України від 17.10.2012 № 1051;
4)до проекту землеустрою долучити: більш розширену ситуаційну схему розташування земельних ділянок з нанесенням меж адміністративно-територіальних утворень, під'їзних шляхів та інших елементів території; викопіювання з картограми агровиробничих груп грунтів;
5)матеріали перенесення меж земельної ділянки в натуру (на місцевості) надати з прив'язкою до геодезичних пунктів державної мережі, згідно вимог п. 2.6 та 3.9 Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів №376 від 18.05.2010;
6)матеріали проекту привести у відповідність до вимог ст. 22 Закону України «Про Державний земельнийй кадастр»; копії документів та матеріалів завірити згідно чинного законодавства України.
Передачу земельної ділянки в оренду здійснити відповідно до положень Земельного кодексу України, Закону України «Про фермерське господарство», Закону України «Про охорону земель» та умов, викладених у висновку погоджувального органу.
Судом також встановлено, постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2017 року 823/1853/16 були визнані протиправними та скасовано підпункти 1, 2, 3 пункту 10 висновку державної експертизи землевпорядної документації № 412-16 від 01 червня 2016 року.
Відповідно до статті 72 КАС України передбачено, що встановлені судовим рішенням в адміністративній, цивільній або господарській справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини.
Згідно листа управління Держгеокадастру у Черкаській області від 26.07.2017 за №24-28-0,23-698/9-17, зауваження, яке було викладене у підпункті 4 пункту 10 висновку № 412-16 від 01.06.2016 враховано частково у зв’язку з долученням викопіювання з плану землекористування, однак зауваження пп. 5 пункту 10 цього ж висновку не враховано
Окрім того, згідно листа управління Держгеокадастру у Черкаській області від 20.09.2017 за № 24-28-0,23-901/9-17, зауваження пп. 5 пункту 10 висновку, враховано частково.
Не погоджуючися з прийнятим рішенням, вчиненим у листі від 20.09.2017 за № 24-28-0,23-901/9-17 гр. ОСОБА_1 звернувся до суду.
Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з такого.
Правові, організаційні і фінансові основи здійснення державної експертизи землевпорядної документації та порядок її проведення визначає Закон України "Про державну експертизу землевпорядної документації" від 17.06.2004 №1808-IV (залі – Закон №1808-IV).
Згідно зі статтею 1 Закону №1808-IV державна експертиза землевпорядної документації - це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об'єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об'єктів експертизи.
Об'єктами державної експертизи є документація із землеустрою та документація з оцінки земель, види яких визначені законом, а також матеріали і документація державного земельного кадастру (стаття 6 вказаного Закону).
Статтею 32 Закону №1808-IV передбачено, що державна експертиза проводиться шляхом розгляду документації та матеріалів, а за необхідності - шляхом проведення обстежень у натурі (на місцевості).
При проведенні державної експертизи досліджуються, перевіряються, аналізуються та оцінюються:
питання дотримання вимог законодавства та встановлених стандартів, норм і правил при прийнятті проектних рішень;
відповідність передбачених документацією і матеріалами заходів завданням на проектування, вимогам раціонального використання та охорони земель, а також дотриманню законних прав та інтересів власників земельних ділянок та землекористувачів, держави і суспільства;
еколого-економічна ефективність проектних рішень щодо запобігання їх негативного впливу на стан земельних ресурсів, суміжні земельні ділянки, ландшафт.
Згідно з частинами 1,2 статті 35 вказаного Закону результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи. Висновки державної експертизи повинні містити оцінку допустимості та можливості прийняття рішення щодо об'єкта державної експертизи і враховувати соціально-економічні наслідки.
Організаційні засади і вимоги щодо організації та проведення державної експертизи землевпорядної документації, ведення звітності у цій сфері визначає затверджена наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 03.12.2004 № 391 Методика проведення державної експертизи землевпорядної документації (далі – Методика №391).
У відповідності до п.3.4.2. Методики №391 при проведенні державної експертизи землевпорядної документації визначаються:
відповідність змісту документації вимогам законодавства України, встановленим стандартам, нормам і правилам, рішенням органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо раціонального використання і охорони земель, умов і порядку їх забудови, охорони навколишнього природного середовища, санітарно-епідеміологічного благополуччя населення, збереження культурної спадщини;
відповідність змісту документації вимогам завдань на її розроблення та вимогам передпроектної документації;
запропоновані землевпорядною документацією рішення щодо рекультивації порушених земель, поліпшення малопродуктивних угідь, оцінки земель тощо;
еколого-економічна ефективність передбачених заходів щодо запобігання їх впливу на земельні угіддя за межами ділянки, охорони агроландшафтів;
відповідність вимогам законодавства умов щодо зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок у разі проведення вибіркової та добровільної державної експертизи робочих проектів землеустрою, передбачених підпунктом "з" частини другої статті 25 Закону України "Про землеустрій".
Згідно з положеннями пункту 3.5 Методики №391 на заключній стадії проведення державної експертизи узагальнюються результати експертних досліджень, готується висновок державної експертизи щодо доцільності затвердження землевпорядної документації.
Висновок державної експертизи землевпорядної документації оформляється за типовою формою, встановленою Кабінетом ОСОБА_3 України відповідно до статті 18 Закону №1808-IV.
Підготовлені висновки державної експертизи повинні зводитись до трьох можливих варіантів:
землевпорядна документація в цілому відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється позитивно та погоджується (у разі необхідності погодження може обумовлюватися певними умовами щодо додаткового опрацювання окремих питань та внесення коректив, виконання яких не потребує суттєвих доробок);
землевпорядна документація не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, повертається на доопрацювання;
землевпорядна документація, яка не відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується.
Оцінка землевпорядної документації у висновках державної експертизи (за одним із вказаних варіантів) є обов'язковою.
Під час вирішення спору суд врахував, що відповідно до підп. 5 п. 10 висновків відповідач вказав на необхідність надати матеріали перенесення меж земельної ділянки в натуру (на місцевості) надати з прив'язкою до геодезичних пунктів державної мережі, згідно вимог п. 2.6 та 3.9 Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів № 376 від 18.05.2010.
Пунктом 3.4 Інструкції, передбачено, що межові знаки встановлюються у поворотних точках меж земельної ділянки, але не рідше ніж через 200 м. Мінімальна відстань між межовими знаками в поворотних точках меж земельної ділянки не повинна бути менше ніж 1 м.
Статтею 1 ЗУ «Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність» унормовано, що державна геодезична мережа - мережа геодезичних пунктів, що забезпечує поширення координат на територію держави і є вихідною для створення інших геодезичних мереж.
Згідно ст. 20 ЗУ «Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність», встановлено, що юридичні та фізичні особи мають право користуватися матеріалами Державного картографо-геодезичного фонду України з додержанням вимог цього Закону та Положення про цей фонд.
Так, спірним рішенням № 24-28-0.23-901/9-17 від 20.09.2017, відповідачем часткового враховано зауваження № 5, однак наявна необхідності до проекту землеустрою долучити документи, які підтверджують отримання даних про координати пунктів Державної геодезичної мережі з Державного картографо-геодезичного фонду України.
Розділом III Інструкції визначено закріплення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) межовими знаками.
А тому позивач помилково стверджує, що зауваження викладене в листі Управління державної експертизи Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 20.09.2017 № 24-28-0.23-901/9/17 відрізняється від зауваження № 5, яке викладено безпосередньо у самому висновку державної експертизи землевпорядної документації № 412-16 від 01.06.2016.
Суд також звернув увагу, що у відповідності до статті 7 Закону №1808-IV, суб'єктами державної експертизи є замовники та виконавці.
Замовниками державної експертизи є органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, землевласники, землекористувачі, підприємства, установи, організації і громадяни, заінтересовані у проведенні такої експертизи, а також розробники об'єктів державної експертизи.
Виконавцями державної експертизи є експерти, які працюють у складі спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у сфері державної експертизи і мають високу кваліфікацію та спеціальні знання, а також висококваліфіковані спеціалісти або наукові працівники, які залучаються цими органами до її проведення відповідно до закону (далі - експерти державної експертизи).
Регулювання у сфері державної експертизи здійснюють Верховна ОСОБА_3 України, Кабінет ОСОБА_3 України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері земельних відносин, спеціально уповноважений орган виконавчої влади у сфері державної експертизи, інші органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування у межах повноважень, визначених законом (16 Закону №1808-IV).
Спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері державної експертизи є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин - Держгеокадастр.
Окрім того, результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи.
Статтею 37 №1808-IV встановлено, що замовники або розробники об'єктів державної експертизи, заінтересовані у спростуванні висновків державної експертизи або їх окремих положень, подають обґрунтоване клопотання (заяву) про це до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у місячний термін з дня отримання клопотання (заяви) розглядає його і за наявності підстав призначає проведення повторної державної експертизи.
У разі спростування висновків державної експертизи, яку проводив центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, до проведення повторної державної експертизи залучаються незалежні експерти.
У разі відмови в розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи або незгоди з висновками повторної державної експертизи замовники або розробники об'єктів державної експертизи мають право звернутися до суду.
Висновки державної експертизи можуть бути скасовані органом, який їх видав, у разі виявлення обставин, що могли вплинути на об'єктивність оцінки висновку.
Позитивні висновки повторної державної експертизи є підставою для прийняття відповідним органом рішення або реалізації заходів, передбачених об'єктами державної експертизи, крім випадків оскарження їх у судовому порядку.
Із вищезазначеного вбачається, що заінтересовані особи мають подати обгрунтоване клопотання до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, який відповідно до Закону уповноважений розглядати такі клопотання.
Право заінтересованих осіб на звернення до суду з позовом про скасування висновків державної експертизи може бути реалізоване лише у разі відмови центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин в розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи чи окремих їх положень або незгоди з висновками повторної експертизи.
Із встановлених обставин не вбачається, що позивач звертався до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (Держгеокадастр) з клопотанням про спростування висновків чи окремих їх положень або незгоди з висновком державної експертизи, як це прямо передбачено Законом України «Про державну експертизи землевпорядної експертизи».
Таким чином, позивачем не було дотримано порядку, встановленого статтею 37 Закону України «Про державну експертизи землевпорядної експертизи», а тому позовна вимога щодо зобов'язання надати позитивний висновок державної експертизи землевпорядної документації № 412-16 від 01.06.2016 не може бути задоволена, оскільки такі дії виходять за межі визначених повноважень законодавцем.
Також, за своєю правовою природою, відповідно до норм чинного законодавства, повноваження відповідача щодо прийняття рішення про надання позитивного чи негативного висновоку державної експертизи землевпорядної документації є дискреційним повноваженням та виключною компетенцією уповноваженого органу.
Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених проектом нормативно-правового акта.
Отже, дискреційне право органу виконавчої влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування обумовлене певною свободою (тобто вільним, або адміністративним, розсудом) в оцінюванні та діях, у виборі одного з варіантів рішень та правових наслідків.
Наділивши державні органи та осіб, уповноважених на виконання функцій держави дискреційними повноваженнями, законодавець надав відповідному органу держави та особам уповноважених на виконання функцій держави певну свободу розсуду при прийнятті управлінського рішення.
Згідно Рекомендацій Комітету ОСОБА_3 Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом ОСОБА_3 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Також Постановою ВАСУ від 21 жовтня 2010 року № П-278/10 встановлено, що з огляду на положення КАС України щодо компетенції адміністративного суду, останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.
Аналіз норм Кодексу адміністративного судочинства України свідчить про те, що завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади. Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень, оскільки ключовим його завданням є здійснення правосуддя.
Частиною 1 статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Згідно ст. 86 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Ніякі докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Частиною 1 ст. 11 КАС України встановлено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Згідно з ч. 1 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків встановлених ст. 72 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову (ч. 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України).
Відповідач обґрунтував свою позицію з посиланням на норми законодавства України щодо правомірності прийнятого рішення.
За таких обставин суд приходить до висновку про відмову у задоволенні адміністративного позову.
В силу положень ст. 94 КАС України з відповідача судові витрати не стягуються.
Керуючись статтями 56, 58, 86, 94, 159, 162, 163, 254 КАС України, суд
ПОСТАНОВИВ:
У задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.
Постанова може бути оскаржена до Київського апеляційного адміністративного суду через Черкаський окружний адміністративний суд в порядку, передбаченому ст. ст. 185-187 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий суддя В.П. Тимошенко
Судді В.А. Гайдаш
ОСОБА_4
