КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 823/1581/17 Суддя (судді) першої інстанції: В.П. Тимошенко
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 лютого 2018 року м. Київ
Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:
судді-доповідача: Федотова І.В.,
суддів: Горяйнова А.М. та Літвіної Н.М.,
за участю секретаря Часник А.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу ОСОБА_3 на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до начальника управління державної експертизи Держгеокадастру України Царика Костянтина Володимировича про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії,
ВСТАНОВИЛА:
ОСОБА _3 (далі - позивач, ОСОБА_3) звернувся до суду з адміністративним позовом до начальника Управління державної експертизи Держгеокадастру України Царика Костянтина Володимировича (далі - відповідач), в якому просив:
- визнати протиправними дії начальника Управління державної експертизи Держгеокадастру України Царика Костянтина Володимировича щодо викладення нового зауваження в листі № 24-28-0.23-901/9-17 від 20.09.2017;
- зобов'язати начальника Управління державної експертизи Держгеокадастру України Царика Костянтина Володимировича надати позитивний висновок державної експертизи землевпорядної документації № 412-16 по проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 8,0 га ОСОБА_3 для городництва в оренду із земель державної власності розташованої за межами населеного пункту в адміністративних межах Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області.
Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року у задоволенні позову було відмовлено.
Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нове рішення про задоволення позову. апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що судом неповно з'ясовано обставини справи, порушено норми матеріального та процесуального права.
В судове засідання сторони не з'явились, про день, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином, у зв'язку із чим, колегія суддів, на підставі ч.4 ст.229, ч. 1 ст. 310, ч. 2 ст. 313 КАС України розглядає справу за їх відсутності без фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.
У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги та перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Як вірно встановлено судом першої інстанції та свідчать матеріали справи, 01.06.2016 проведена державна експертиза проекту землевпорядної документації щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення, площею 8,0000га гр. ОСОБА_3 для городництва в оренду із земель державної власності, розташованої за межами населеного пункту в адміністративних межах Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області.
За наслідками державної експертизи землевпорядної документації складено висновок від 01.06.2016 № 412-16 відповідно до п. 11 якого вищенаведений проект землеустрою не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства та повертається на доопрацювання.
Підсумковою оцінкою результатів державної експертизи проекту, зазначені зауваження, а саме:
1) проект землеустрою доопрацювати: кадастровий план привести у відповідність до ст. 34 Закону «Про Державний земельний кадастр»; уточнити межі суміжних землевласників (землекористувачів) та погодити з ними межі відповідно до вимог ст. 198 Земельного кодексу України;
2) обґрунтувати можливість використання запроектованої до відведення земельної ділянки для цілей зазначених проектом землеустрою та надати відомості щодо забезпечення земельними ділянками для зазначених потреб (городництва) працівників соціальної сфери, що проживають у сільській місцевості, а також громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи та евакуйовані із зон відчуження, переселенців із зони безумовного (обов'язкового) або зони гарантованого добровільного відселення, які проживають у сільській місцевості відповідно до розділу IX пункту 4 Прикінцевих положень Земельного кодексу України;
3) матеріали проекту привести у відповідність до постанови Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 № 1051;
4) до проекту землеустрою долучити: більш розширену ситуаційну схему розташування земельних ділянок з нанесенням меж адміністративно-територіальних утворень, під'їзних шляхів та інших елементів території; викопіювання з картограми агровиробничих груп ґрунтів;
5) матеріали перенесення меж земельної ділянки в натуру (на місцевості) надати з прив'язкою до геодезичних пунктів державної мережі, згідно вимог п. 2.6 та 3.9 Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів №376 від 18.05.2010;
6) матеріали проекту привести у відповідність до вимог ст. 22 Закону України «Про Державний земельний кадастр»; копії документів та матеріалів завірити згідно чинного законодавства України.
Передачу земельної ділянки в оренду здійснити відповідно до положень Земельного кодексу України, Закону України «Про фермерське господарство», Закону України «Про охорону земель» та умов, викладених у висновку погоджувального органу.
Судом також встановлено, постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2017 року 823/1853/16 були визнані протиправними та скасовано підпункти 1, 2, 3 пункту 10 висновку державної експертизи землевпорядної документації № 412-16 від 01 червня 2016 року.
Відповідно до статті 72 КАС України передбачено, що встановлені судовим рішенням в адміністративній, цивільній або господарській справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини.
Згідно листа начальника управління державної експертизи Держгеокадастру України від 26.07.2017 року за №24-28-0.23-698/9-17, зауваження, яке було викладене у підпункті 4 пункту 10 висновку № 412-16 від 01.06.2016 враховано частково у зв'язку з долученням викопіювання з плану землекористування, однак зауваження пп. 5 пункту 10 цього ж висновку не враховано.
Окрім того, згідно листа начальника управління державної експертизи Держгеокадастру України від 20.09.2017року за №24-28-0.23-901/9-17, зауваження пп. 5 пункту 10 висновку, враховано частково.
Не погоджуючись з прийнятим рішенням, вчиненим у листі від 20.09.2017 за № 24-28-0,23-901/9-17 гр. ОСОБА_3 звернувся до суду.
Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з наступних мотивів, з якими погоджується і колегія суддів.
Правові, організаційні і фінансові основи здійснення державної експертизи землевпорядної документації та порядок її проведення визначає Закон України "Про державну експертизу землевпорядної документації" від 17.06.2004 №1808-IV.
Статтею 32 Закону №1808-IV передбачено, що державна експертиза проводиться шляхом розгляду документації та матеріалів, а за необхідності - шляхом проведення обстежень у натурі (на місцевості).
При проведенні державної експертизи досліджуються, перевіряються, аналізуються та оцінюються:
питання дотримання вимог законодавства та встановлених стандартів, норм і правил при прийнятті проектних рішень;
відповідність передбачених документацією і матеріалами заходів завданням на проектування, вимогам раціонального використання та охорони земель, а також дотриманню законних прав та інтересів власників земельних ділянок та землекористувачів, держави і суспільства;
еколого-економічна ефективність проектних рішень щодо запобігання їх негативного впливу на стан земельних ресурсів, суміжні земельні ділянки, ландшафт.
Згідно з частинами 1,2 статті 35 вказаного Закону результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи. Висновки державної експертизи повинні містити оцінку допустимості та можливості прийняття рішення щодо об'єкта державної експертизи і враховувати соціально-економічні наслідки.
Організаційні засади і вимоги щодо організації та проведення державної експертизи землевпорядної документації, ведення звітності у цій сфері визначає затверджена наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 03.12.2004 № 391 Методика проведення державної експертизи землевпорядної документації (далі - Методика №391).
У відповідності до п.3.4.2. Методики №391 при проведенні державної експертизи землевпорядної документації визначаються:
відповідність змісту документації вимогам законодавства України, встановленим стандартам, нормам і правилам, рішенням органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо раціонального використання і охорони земель, умов і порядку їх забудови, охорони навколишнього природного середовища, санітарно-епідеміологічного благополуччя населення, збереження культурної спадщини;
відповідність змісту документації вимогам завдань на її розроблення та вимогам передпроектної документації;
запропоновані землевпорядною документацією рішення щодо рекультивації порушених земель, поліпшення малопродуктивних угідь, оцінки земель тощо;
еколого-економічна ефективність передбачених заходів щодо запобігання їх впливу на земельні угіддя за межами ділянки, охорони агроландшафтів;
відповідність вимогам законодавства умов щодо зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок у разі проведення вибіркової та добровільної державної експертизи робочих проектів землеустрою, передбачених підпунктом "з" частини другої статті 25 Закону України "Про землеустрій".
Згідно з положеннями пункту 3.5 Методики №391 на заключній стадії проведення державної експертизи узагальнюються результати експертних досліджень, готується висновок державної експертизи щодо доцільності затвердження землевпорядної документації.
Висновок державної експертизи землевпорядної документації оформляється за типовою формою, встановленою Кабінетом Міністрів України відповідно до статті 18 Закону №1808-IV.
Підготовлені висновки державної експертизи повинні зводитись до трьох можливих варіантів:
землевпорядна документація в цілому відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється позитивно та погоджується (у разі необхідності погодження може обумовлюватися певними умовами щодо додаткового опрацювання окремих питань та внесення коректив, виконання яких не потребує суттєвих доробок);
землевпорядна документація не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, повертається на доопрацювання;
землевпорядна документація, яка не відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується.
Оцінка землевпорядної документації у висновках державної експертизи (за одним із вказаних варіантів) є обов'язковою.
Як вірно враховано судом першої інстанції, відповідно до підп. 5 п. 10 висновків відповідач вказав на необхідність надати матеріали перенесення меж земельної ділянки в натуру (на місцевості) надати з прив'язкою до геодезичних пунктів державної мережі, згідно вимог п. 2.6 та 3.9 Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів № 376 від 18.05.2010.
Пунктом 3.4 Інструкції, передбачено, що межові знаки встановлюються у поворотних точках меж земельної ділянки, але не рідше ніж через 200 м. Мінімальна відстань між межовими знаками в поворотних точках меж земельної ділянки не повинна бути менше ніж 1 м.
Статтею 1 ЗУ «Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність» унормовано, що державна геодезична мережа - мережа геодезичних пунктів, що забезпечує поширення координат на територію держави і є вихідною для створення інших геодезичних мереж.
Згідно ст. 20 ЗУ «Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність», встановлено, що юридичні та фізичні особи мають право користуватися матеріалами Державного картографо-геодезичного фонду України з додержанням вимог цього Закону та Положення про цей фонд.
Як вбачається з матеріалів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, спірним рішенням № 24-28-0.23-901/9-17 від 20.09.2017, відповідачем часткового враховано зауваження № 5, однак наявна необхідності до проекту землеустрою долучити документи, які підтверджують отримання даних про координати пунктів Державної геодезичної мережі з Державного картографо-геодезичного фонду України.
Розділом III Інструкції визначено закріплення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) межовими знаками.
За наведених обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, про помилковість тверджень позивача, що зауваження викладене в листі Управління державної експертизи Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 20.09.2017 № 24-28-0.23-901/9/17 відрізняється від зауваження № 5, яке викладено безпосередньо у самому висновку державної експертизи землевпорядної документації № 412-16 від 01.06.2016.
При цьому, суд першої станції вірно звернув увагу на те, що у відповідності до статті 7 Закону №1808-IV, суб'єктами державної експертизи є замовники та виконавці.
Замовниками державної експертизи є органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, землевласники, землекористувачі, підприємства, установи, організації і громадяни, заінтересовані у проведенні такої експертизи, а також розробники об'єктів державної експертизи.
Виконавцями державної експертизи є експерти, які працюють у складі спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у сфері державної експертизи і мають високу кваліфікацію та спеціальні знання, а також висококваліфіковані спеціалісти або наукові працівники, які залучаються цими органами до її проведення відповідно до закону (далі - експерти державної експертизи).
Регулювання у сфері державної експертизи здійснюють Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері земельних відносин, спеціально уповноважений орган виконавчої влади у сфері державної експертизи, інші органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування у межах повноважень, визначених законом (16 Закону №1808-IV).
Спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері державної експертизи є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин - Держгеокадастр.
Окрім того, результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи.
Статтею 37 №1808-IV встановлено, що замовники або розробники об'єктів державної експертизи, заінтересовані у спростуванні висновків державної експертизи або їх окремих положень, подають обґрунтоване клопотання (заяву) про це до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у місячний термін з дня отримання клопотання (заяви) розглядає його і за наявності підстав призначає проведення повторної державної експертизи.
У разі спростування висновків державної експертизи, яку проводив центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, до проведення повторної державної експертизи залучаються незалежні експерти.
У разі відмови в розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи або незгоди з висновками повторної державної експертизи замовники або розробники об'єктів державної експертизи мають право звернутися до суду.
Висновки державної експертизи можуть бути скасовані органом, який їх видав, у разі виявлення обставин, що могли вплинути на об'єктивність оцінки висновку.
Позитивні висновки повторної державної експертизи є підставою для прийняття відповідним органом рішення або реалізації заходів, передбачених об'єктами державної експертизи, крім випадків оскарження їх у судовому порядку.
Отже, як вірно зазначено судом першої інстанції, із вищезазначеного вбачається, що заінтересовані особи мають подати обґрунтоване клопотання до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, який відповідно до Закону уповноважений розглядати такі клопотання.
Право заінтересованих осіб на звернення до суду з позовом про скасування висновків державної експертизи може бути реалізоване лише у разі відмови центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин в розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи чи окремих їх положень або незгоди з висновками повторної експертизи.
В той же час, із встановлених обставин не вбачається, що позивач звертався до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (Держгеокадастр) з клопотанням про спростування висновків чи окремих їх положень або незгоди з висновком державної експертизи, як це прямо передбачено Законом України «Про державну експертизи землевпорядної експертизи».
При цьому, посилання апелянта на положення ст. 14 зазначеного Закону, яка регулює умови проведення повторної експертизи, а також на те, що процедура спростування висновку експертизи чи окремих його положень стосуються виключно у разі отримання негативного висновку первинної державної експертизи, є безпідставним та спростовується вищевикладеним.
Отже, оскільки позивачем не було дотримано порядку, встановленого статтею 37 Закону України «Про державну експертизи землевпорядної експертизи», колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що позовна вимога щодо зобов'язання надати позитивний висновок державної експертизи землевпорядної документації № 412-16 від 01.06.2016 не може бути задоволена, оскільки такі дії виходять за межі визначених повноважень законодавцем.
Крім того, як випливає зі змісту Рекомендації № R (80) 2 Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11.03.1980 під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
В той же час, як вірно зазначено Черкаським окружним адміністративним судом, за своєю правовою природою, відповідно до норм чинного законодавства, повноваження відповідача щодо прийняття рішення про надання позитивного чи негативного висновку державної експертизи землевпорядної документації є дискреційним повноваженням та виключною компетенцією уповноваженого органу.
Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.
Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності. Перевірка доцільності переступає компетенцію адміністративного суду і виходить за межі завдання адміністративного судочинства.
За наведених обставин, доводи апеляційної скарги ОСОБА_3 не спростовують висновки суду першої інстанції, викладені в постанові від 20 листопада 2017 року та не можуть бути підставами для її скасування.
З огляду на викладене колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, надав належну оцінку дослідженим доказам та прийняв законне і обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права.
Керуючись ст.ст. 229, 242, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів,
ПОСТАНОВИЛА:
Апеляційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення, а постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України.
Головуючий суддя:
Судді :
Головуючий суддя Федотов І.В.
Судді: Горяйнов А.М.
Літвіна Н. М.
