ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 травня 2019 року
Львів
№ 857/793/19
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Коваля Р.Й.,
суддів Гудима Л.Я.,
Гуляка В.В.,
з участю секретаря судового засідання Дідик Н.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у м.Львові апеляційну скаргу Міністерства культури України на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2018 року (прийняте у м. Львові колегією суддів у складі:головуючого судді Ланкевича А.З., суддів Карп`як О.О., Мартинюка В.Я.;складене у повному обсязі 16 лютого 2018 року) та ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2017 року про відмову у закритті провадження у справі(постановлену у м. Львові колегією суддів у складі:головуючого судді Ланкевича А.З., суддів Карп`як О.О., Мартинюка В.Я.) в адміністративній справі № 813/3269/17 за позовом Національного університету «Львівська політехніка» до Міністерства культури України, за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - товариство з обмеженою відповідальністю будівельно-ремонтне підприємство «Технобуд та за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору,на стороні відповідача – управління охорони історичного середовища Львівської міської ради, про визнання протиправним та скасування припису,
В С Т А Н О В И В :
У вересні 2017 року Національний університет «Львівська політехніка» (далі – НУ «Львівська політехніка», позивач) звернувся до Львівського окружного адміністративного суду із вказаним позовом та просив визнати протиправним та скасувати припис Міністерства культури України №26/10/74-17від 23.08.2017, згідно якого зупинено проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті будівництва «Багатоквартирний житловий будинок з гаражами та стоянками із знесенням споруд котельні на вул.Лукаша (будинок №2 на генплані) у м.Львові для працівників університету» через непогодження проектної документації з Міністерством культури України та без отримання відповідних дозволів.
Позовні вимоги обґрунтовує тим, що проектна документація «Багатоквартирний житловий будинок з гаражами та стоянками із знесенням споруд котельні на вул.Лукаша (будинок № 2 на генплані) у м.Львові для працівників університету» була розроблена у 2014 році у відповідності до затверджених містобудівних умов та обмежень, отримала позитивний висновок державної експертизи та зареєстрована замовником НУ «Львівська політехніка», що відповідає положенням ст.31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та ст.7 Закону України «Про архітектурну діяльність». При цьому, проектна документація, згідно вищевказаних законодавчих норм, не підлягала погодженню з будь-якими державними органами, в тому числі, і з органами охорони культурної спадщини, зокрема, Міністерством культури України.
Крім того, зазначив, що згідно п.18 ч.2 ст.5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» відповідач має право «припинити» роботи, а не «зупинити», як це вказано у спірному приписі №26/10/74-17від 23.08.2017.
Також, на переконання позивача, помилковими є твердження відповідача про те, що будівництво на вул.Лукаша (будинок № 2 на генплані) у м.Львові здійснюється в межах історичного ареалу м.Львова, оскільки станом на дату розгляду справи відсутня затверджена відповідачем у встановленому порядку науково-проектна документація щодо визначення меж і режимів використання історичних ареалів м.Львова, як того вимагають ч.2 ст.32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та п.12 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №318 від 13.03.2002.
Щодо покликань в Акті обстеження та приписі на те, що будівництво на вул.Лукаша у м.Львові здійснюється в межах охоронної (буферної) зони об`єкту «Архітектурний ансамбль історичного центра Львова», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, вказав, що Закон України «Про охорону культурної спадщини» не містить такого поняття, як буферна зона об`єкта культурної спадщини, та не пов`язує вжиття органами культурної спадщини заходів охорони об`єктів культурної спадщини, які включаються до буферної зони. Крім того, ствердив, що позивач не допускав порушення вимог ч.1 ст.35 Закону України «Про охорону культурної спадщини», оскільки дозвіл на проведення земляних робіт підлягає отриманню безпосереднім виконавцем робіт - фізичною особою у разі, зокрема, якщо вони проводяться в межах історичного ареалу. У зв`язку із викладеним, вважає, що у позивача був відсутній обов`язок отримувати дозвіл відповідача на проведення будівельних та земляних робіт.
В обґрунтування позову зазначив також, що спірний припис видано з порушенням встановленої процедури здійснення державного нагляду (контролю), яка передбачена ст.7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», та, що відповідачем не було забезпечено позивачу можливість реалізувати свої права під час проведення перевірки, які передбачені ст.10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2018 року позов задоволено.
Не погодившись із цим рішенням,його оскаржило Міністерство культури України, яке вважає, що рішення суду першої інстанції прийняте за неповного з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; невідповідності висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; з неправильним застосуванням норм матеріального права і порушенням норм процесуального права. Тому просило скасувати рішення суду першої інстанції і ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що оскаржуваний припис виданий з дотриманням вимог чинного законодавства, а, відтак, підстави для визнання його протиправним та скасування – відсутні. Зокрема, зазначило, що будівництво житлового будинку з гаражами та стоянками із знесенням споруд котельні на вул.Лукаша (будинок № 2 на генплані) у м.Львові для працівників університету здійснюється в межах історичного ареалу м.Львова, територія якого визначена та затверджена рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова» №1311від 09.12.2005. При цьому, вказав, що цей акт органу місцевого самоврядування в судовому порядку не оскаржувався та не скасований, тобто є чинним. Зазначене, зобов`язує позивача вчинити ряд певних дій, в т.ч. погодити з відповідачем проектну документацію, отримати відповідні дозволи відповідача на проведення земляних та будівельних робіт, однак цього зроблено не було. Водночас, додав, що долучена до матеріалів справи Декларація про початок виконання будівельних робіт №ЛВ083141840632 від 03.07.2014 не є безумовною обставиною, що дає право забудовнику здійснювати будівництво. А історико-містобудівне обґрунтування розміщення багатоквартирного будинку на АДРЕСА_1 за своєю суттю не є проектом будівництва, натомість є лише науковою-документацією, яка передує та має бути врахована при розробленні будівництва. Тим більше, строк дії такої сплив ще у 2015 році. За таких обставин (знаходження об`єкта будівництва в історичному ареалі м.Львова, непогодження позивачем проектної документації на будівництво та неотримання відповідного дозволу на проведення робіт у Міністерстві) та з огляду на положення п.п.16, 18 ч.2 ст.5, ч.3 ст.32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», п.п.57, 67 п.4 Положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 №495, вважає, що відповідач правомірно видав припис саме про «припинення» робіт, а не їх «зупинення». Окрім цього, вказав, що позивачем не було поінформовано Комітет всесвітньої спадщини через секретаріат ЮНЕСКО про наміри розпочати будівельні роботи в буферній зоні об`єкта культурної спадщини, внесеного до списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО. Таким чином, НУ «Львівська політехніка» не дотримано в повній мірі норми законодавства про охорону культурної спадщини. Стосовно тверджень позивача про здійснення перевірки об`єкта будівництва на підставі положень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», то такі, на думку відповідача, є безпідставними, оскільки Міністерство культури України не здійснювало контроль (нагляд) у сфері господарської діяльності позивача, а виконувало функції щодо державного управління у сфері охорони культурної спадщини в розумінні ст.1 Закону України «Про охорону культурної спадщини». А тому, покликаючись на правомірність оскаржуваного припису №26/10/74-17від 23.08.2017 та наявність підстав для його видання, вважає, що позовні вимоги позивача є необґрунтованими та безпідставними.
НУ «Львівська політехніка» подав відзив на апеляційну скаргу, у якому вказав, що апеляційна скарга є безпідставною, а рішення суду першої інстанції прийняті за правильного і всебічного встановлення обставин справи, з додержанням норм матеріального і процесуального права. Крім того вказав, що у вересні 2018 року НУ «Львівська політехніка» отримано сертифікат НОМЕР_1 про прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкту «Багатоквартирний житловий будинок з гаражами та стоянками із знесенням споруд котельні на вул.Лукаша (будинок №2 на АДРЕСА_2 ) у м.Львові для працівників університету», а тому станом на цей час оскаржуваний припис втратив свою актуальність.
У зв`язку з неявкою в судове засідання осіб, які беруть участь у справі, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу відповідно до вимог частини четвертої статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) не здійснювалося.
Також за приписами частини другої статті 313 КАС України неявка сторін, належним чином повідомлених про час та місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги у їх сукупності, колегія суддів приходить до переконання, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Як встановлено судом,згідно державного акту на право постійного користування землею, зареєстрованого 21.02.2001 за №86 в кн.записів 1-2, виданого на підставі ухвали Львівської міської ради №474 від 27.01.2000, будівництво багатоквартирного житлового будинку з гаражами та стоянками із знесенням споруд котельні на вул.Лукаша (будинок №2 на генплані) у м.Львові для працівників університету здійснюється на частині земельної ділянки площею 1,1629 га, яка входить в межі земельної ділянки площею 2,2678 га, що перебуває в постійному користуванні НУ «Львівська політехніка» (для обслуговування гуртожитків № 5 та №11 на вул.Лукаша, 4 та 5 у м.Львові та для обслуговування спортивного майданчика вул.Лукаша у м.Львові).
Державною службою з питань національної культурної спадщини, згідно її листа від 13.04.2009 №22-985/21, погоджено історико-містобудівне обґрунтування забудови земельної ділянки під розміщення багатоквартирного будинку на вул.Лукаша у м.Львові, розроблене інститутом «Укрзахідпроектреставрація», за умови дотримання необхідних інсоляційних та побутових розривів з прилеглою забудовою відповідно до чинних державних норм.
Наказом Департаменту містобудування Львівської міської ради від 25.07.2013 №228 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво НУ «Львівська політехніка» багатоквартирного житлового будинку з гаражами та стоянками із знесенням споруд котельні на вул.Лукаша (будинок №2 на генплані) для працівників університету» затверджені містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки площею 1,1629 га, яка входить в межі вищевказаної земельної ділянки площею 2,2678 га на вул.Лукаша у м.Львові, на будівництво НУ «Львівська політехніка» багатоквартирного житлового будинку з гаражами та стоянками із знесенням споруд котельні на вул.Лукаша (будинок №2 на генплані) для працівників університету.
НУ «Львівська політехніка» замовлено виготовлення в ліцензованої проектної організації проектної документації «Багатоквартирний житловий будинок з гаражами та стоянками із знесенням споруд котельні на вул.Лукаша (будинок №2 на генплані) у м.Львові для працівників університету» у відповідності до вищевказаних містобудівних умов та обмежень.
18.04.2014 ця проектна документація отримала позитивний висновок експертизи.
25.06.2014 наказом НУ «Львівська політехніка» №339-1-10 затверджено проектну документацію «Багатоквартирний житловий будинок з гаражами та стоянками із знесенням споруд котельні на вул.Лукаша (будинок №2 на генплані) у м.Львові для працівників університету».
03.07.2014 Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Львівській області зареєстровано Декларацію НУ «Львівська політехніка» про початок виконання будівельних робіт «Будівництво багатоквартирного житлового будинку з гаражами та стоянками зі знесенням споруд котельні на вул.Лукаша (будинок №2 на генплані) для працівників університету у м.Львові» №ЛВ083141840632, яка у відповідності до ч.1 ст.34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції, що діяла на дату її реєстрації) дає йому, як замовнику, право виконувати будівельні роботи.
26.05.2017 завідувачем сектору контролю та нагляду за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини управління охорони культурної спадщини Міністерства культури України ОСОБА_1 . здійснено візуальне обстеження та фотофіксацію містобудівної ситуації за адресою: м.Львів, вул.Лукаша АДРЕСА_3 між вул АДРЕСА_1 вул.Відкритою - вул.Остроградських), за результатами якого складено Акт обстеження містобудівної ситуації на території історичного ареалу м.Львова (без дати та без номера).
У висновках цього акта вказано, що здійснення робіт з будівництва на території історичного ареалу м.Львова, за відсутності погодженої у встановленому порядку проектної документації та без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що формує та реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини, містить ознаки порушень ч.3 ст.61, ч.3 ст.32, ч.1 ст.35 Закону України «Про охорону культурної спадщини».
За результатами проведеного 26.05.2017 візуального обстеження містобудівної ситуації за адресою: м.Львів, вул.Лукаша (між вул.Лукаша – вул.Відкритою – вул.Остроградських) відповідач видав припис №26/10/74-17від 23.08.2017, згідно якого на виконання вимог ч.1 ст.30 Закону України «Про охорону культурної спадщини», діючи в межах повноважень, визначених п.18 ч.2 ст.5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» і Положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 року №495, відповідач вимагає негайно зупинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт, які виконуються в історичному ареалі міста Львова, в межах охоронної (буферної) зони об`єкту “Архітектурний ансамбль історичного центра Львова”, включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, як таких, що ведуться з порушенням вимог ч.3 ст.32, ст.35 Закону України «Про охорону культурної спадщини», без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини (Міністерства культури України); вжити заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини; надати Міністерству культури України пояснення по суті викладених в акті обстеження містобудівної ситуації на території історичного ареалу м.Львова фактів.
Не погоджуючись із цим приписом, НУ «Львівська політехніка» оскаржив його до суду.
Приймаючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції мотивував його тим, що припис №26/10/74-17 від 23.08.2017 видано не на підставі та не у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, необґрунтовано (без урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення) та непропорційно, зокрема без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення. В той же час, позивач довів обґрунтованість позовних вимог належними, допустимими та достатніми доказами.
Колегія суддів апеляційного суду вважає такі висновки суду першої інстанції правильними, з таких підстав.
Відповідно до вимог статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини», історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.
Згідно із частиною другою статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України. Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України. Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.
Постановою Кабінету Міністрів України №878 від 26.07.2001 затверджено Список історичних населених місць України (міста і селища міського типу), до якого включене м.Львів.
Проте , саме по собі включення певного населеного пункту до Списку історичних населених місць України не має за собою наслідку формування в ньому історичного ареалу з визначеними межами та режимами використання.
Постановою КМ України № 318 від 13.03.2002 затверджено Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць (далі – Порядок).
Відповідно до пунктів 4, 5 Порядку, відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини. Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць.
Пунктом 12 Порядку передбачено, що визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури.
Таким чином, передумовою для встановлення меж історичного ареалу є розробка науково-проектної документації під час розроблення історико-архітектурних опорних планів населених місць, яка погоджується відповідним органом місцевого самоврядування та затверджується Мінкультури. Проте, станом на момент виникнення спірних правовідносин, така документація відсутня та, як наслідок, не затверджена відповідачем у встановленому законом порядку.
Більше того, на офіційному веб-сайті Міністерства культури України (http://mincult.kmu.gov.ua/control/uk/publish/printable_article?art_id=244995501) міститься інформація щодо затвердження меж та режимів використання історичних ареалів історичних населених місць наказами Міністерства культури України. Проте, як видно із зазначеного сайту, межі історичного ареалу м.Львова, станом на 23.08.2017, відповідачем не затверджені.
Факт відсутності погодження відповідачем меж історичного ареалу м.Львова підтверджується також долученим до матеріалів справи листом Міністерства культури України від 15.09.2017 №892/10/72-17, наданим у відповідь на лист Львівської міської ради від 10.07.2017 №0004-1547. Зокрема, у цьому листі відповідач повідомив, що оскільки Львівською міською радою було оголошено конкурс на розробку науково-проектної документації історико-архітектурного опорного плану м.Львова до 31.12.2017, переможцем якого є Підприємство об`єднання громадян «Інститут культурної спадщини» Всеукраїнської ради з охорони культурної спадщини України, тому Міністерство вважає за доцільне повернутися до розгляду питання погодження меж історичного ареалу м.Львова після розроблення історико-архітектурного опорного плану.
Вказаний факт не заперечувався і представником відповідача в судовому засіданні.
Суд критично оцінює покликання відповідача на рішення виконавчого комітету Львівської міської ради №1311від 09.12.2005 «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова», оскільки ані чинне законодавство України, ані його норми станом на 09.12.2005 не наділяло виконавчі органи міських рад повноваженнями щодо затвердження меж історичних ареалів населених місць.
Встановлені обставини дають суду підстави для висновку, що станом на дату видання оскаржуваного припису у відповідача були відсутні підстави вважати, що будівництво багатоквартирного житлового будинку з гаражами та стоянками із знесенням споруд котельні на вул.Лукаша (будинок №2 на генплані) у м.Львові здійснюється у визначених межах історичного ареалу м.Львова з дотриманням чи недотриманням визначених режимів використання, оскільки такі межі та режими, всупереч приписам ч.2 ст.32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та п.12 Порядку №318, не затверджені відповідачем як центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.
Щодо необхідності погодження проектної документації на будівництво органом охорони культурної спадщини, то слід зазначити, що Законом України «Про охорону культурної спадщини» не передбачено необхідності такого погодження.
Відповідно до пункту одинадцятого статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», проектна документація - затверджені текстові та графічні матеріали, якими визначаються містобудівні, об`ємно-планувальні, архітектурні, конструктивні, технічні, технологічні вирішення, а також кошториси об`єктів будівництва.
Згідно із частинами першою, шостою статті 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», проектна документація на будівництво об`єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджується замовником. Проектна документація на будівництво об`єктів не потребує погодження державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними особами, утвореними такими органами.
Відповідно до частини третьої статті 7 Закону України «Про архітектурну діяльність», проектна документація на будівництво об`єктів, розроблена відповідно до містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, не підлягає погодженню з відповідними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, органами охорони культурної спадщини, державної санітарно-епідеміологічної служби і природоохоронними органами.
Отже , проектна документація, в силу вищевказаних законодавчих норм, не підлягає погодженню з будь-якими державними органами, в тому числі, і з органами охорони культурної спадщини, зокрема, Міністерством культури України. При цьому, ні Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності», ні Закон України «Про архітектурну діяльність», які поширюють свою дію на всі об`єкти містобудування та стосуються будівництва на усіх територіях, в тому числі, в межах історичних ареалів населених місць, не передбачають жодних винятків із вказаного правила.
Відповідно до пункту дев`ятнадцятого частини першої статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини», до повноважень центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини належить погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини, а згідно з пункту двадцять другого частини першої статті 5 цього Закону, – надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.
Згідно із вимогами статті 6-1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» дозволи, погодження і висновки, передбачені цим Законом, надаються органами охорони культурної спадщини безоплатно. Рішення про надання або про відмову в наданні дозволу, погодження чи висновку приймається органом охорони культурної спадщини протягом одного місяця з дня подання фізичною чи юридичною особою відповідних документів у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Проте на даний час порядок надання зазначених у Законі України «Про охорону культурної спадщини» дозволів, погоджень органом охорони культурної спадщини постановою Кабінету Міністрів України не затверджений.
Окрім того, суд зазначає, що станом на дату видання спірного припису, не був розроблений порядок інформування Комітету Всесвітньої спадщини ЮНЕСКО про наміри щодо проведення нового будівництва на об`єкті, включеному до Списку Всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, на його території та в їх охоронній (буферній) зоні. Розробка проекту відповідного наказу, згідно наказу відповідача №287від 20.04.2017, була включена в План діяльності Міністерства культури України з підготовки проектів регуляторних актів на 2017 рік.
Твердження відповідача про те, що строк дії історико-містобудівного обґрунтування, яке затверджене листом Державної служби з питань національної культурної спадщини №22-985/21від 13.04.2009, у відповідності до пункту 15 Методичних рекомендацій щодо розроблення історико-містобудівних обґрунтувань, затверджених наказом Міністерства культури України від 17.02.2012 №122, сплинув у 2015 році, суд оцінює критично, оскільки ці Методичні рекомендації затверджені наказом Міністерства культури України 17.02.2012 №122, який не зареєстрований у Міністерстві юстиції України, а тому вони мають статус акта рекомендаційного (роз`яснювального) характеру.
Щодо зазначених в Акті обстеження допущених позивачем порушень ч.3 ст.61, ч.1 ст.35 Закону України «Про охорону культурної спадщини» колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до частини третьої статті 61 Закону України «Про охорону культурної спадщини», набуття суб`єктом господарювання права на провадження будь-яких дій щодо здійснення господарської діяльності на об`єктах культурної спадщини за декларативним принципом забороняється.
Проте в Акті обстеження не зазначено в чому ж саме полягають ознаки порушення цієї норми зі сторони НУ «Львівська політехніка». Будь-яких пояснень чи доказів з даного приводу представником відповідача не надано, а судом не встановлено.
Згідно із частиною першою статті 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини», проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а також дослідження решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою, здійснюються за дозволом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, що видається виконавцю робіт - фізичній особі, і за умови реєстрації цього дозволу у відповідному органі охорони культурної спадщини. Дозволи на проведення археологічних розвідок, розкопок надаються за умови дотримання виконавцем робіт вимог охорони культурної спадщини та наявності у нього необхідного кваліфікаційного документа, виданого кваліфікаційною радою. Порядок надання дозволів установлюється Кабінетом Міністрів України.
Порядок видачі дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, у зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а також досліджень решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою на території України затверджено постановою Кабінету Міністрів України №316від 13.03.2002.
Відповідно до пункту 3 цього Порядку, археологічні розвідки, розкопки можуть проводити наукові працівники з досвідом проведення археологічних робіт, які застосовують наукові методики розкриття і фіксування археологічних об`єктів культурної спадщини, що гарантують можливість подальшого використання результатів досліджень як повноцінного культурної спадщини. Інші земляні роботи на об`єктах культурної спадщини повинні проводитися під наглядом наукових працівників.
Таким чином, дозвіл на проведення земляних робіт підлягає отриманню безпосереднім виконавцем робіт – фізичною особою у разі, зокрема, якщо вони проводяться в межах історичного ареалу. Відтак, у НУ «Львівська політехніка» відсутні законні підстави для отримання дозволу Мінкультури на виконання земляних робіт.
Разом з тим, представником позивача долучено до матеріалів справи укладений між НУ «Львівська політехніка», СП ТОВ (лтд) «Новий Дім» та Науково-дослідним центром «Рятівна археологічна служба» Інституту археології НАН України (виконавець) Договір №05-14-АН на виконання пам`ятко-охоронних робіт від 08.10.2014, згідно якого виконавець бере на себе проведення пам`ятко-охоронних робіт – археологічного нагляду на земельній ділянці, наданій для будівництва багатоквартирного житлового будинку з гаражами та стоянками на вул.Лукаша, 2 у м.Львові.
За результатами здійснення цього нагляду Науково-дослідним центром “Рятівна археологічна служба” Інституту археології НАН України складено Інформаційний звіт про результати пам`яткоохоронних робіт (археологічного нагляду) на об`єкті – “Будівництво багатоквартирного житлового будинку з гаражами та стоянками із знесенням споруд котельні на вул.Лукаша (будинок №2 на генплані) у м.Львові для працівників університету”, у складі якого містяться дозвільні документи, видані Міністерством культури України на ім`я фізичної особи ОСОБА_2 , який є молодшим науковим співробітником Науково-дослідного центру “Рятівна археологічна служба” Інституту археології НАН України. Вказані документи надають йому право здійснювати розкопки та нагляд за земляними роботами в межах історичного ареалу та об`єкта всесвітньої спадщини ЮНЕСКО у м.Львові.
З урахуванням вищевикладеного, висновки відповідача про порушення позивачем вимог ч.3 ст.61, ч.1 ст.35 Закону України «Про охорону культурної спадщини» є безпідставними та необґрунтованими.
Суд також зазначає, що пунктом вісімнадцятим частини другої статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» передбачено право відповідача саме на “припинення” робіт, зокрема, в історичних ареалах населених місць, а не їх “зупинення”, як зазначено в оспорюваному приписі №26/10/74-17від 23.08.2017.
Враховуючи вищезазначене, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку про те, що проектна документація НУ «Львівська політехніка» була розроблена у відповідності до затверджених містобудівних умов та обмежень, отримала позитивний висновок державної експертизи та затверджена позивачем як замовником будівництва, що відповідає положенням ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та ст. 7 Закону України «Про архітектурну діяльність», які прямо передбачають відсутність обов`язку замовника будівництва погоджувати проектну документацію з органами державної влади, в тому числі, з органами охорони культурної спадщини.
Інші доводи апеляційної скарги та заперечення проти них суд не приймає до уваги, як такі, що виходять за межі підстав оскаржуваного припису. У Суду немає необхідності робити висновки щодо застосування правових норм, які не застосовувалися під час винесення припису.
У рішенні у справі «Серявін та інші проти України» (набуло статусу остаточного 10.15.2011) Європейський Суд з прав людини зазначив: «… що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються.
Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (…).
Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (…).
Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватись публічний контроль здійснення правосуддя (…)».
Судом також встановлено, що НУ «Львівська політехніка» вже отримано сертифікат НОМЕР_1 про прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкту «Багатоквартирний житловий будинок з гаражами та стоянками із знесенням споруд котельні на вул.Лукаша (будинок №2 на генплані) у м.Львові для працівників університету.
За таких обставин колегія суддів апеляційного суду погоджується з висновком суду першої інстанції про необхідність задоволення позовних вимог.
Крім того, в апеляційній скарзі Міністерство культури України подає заперечення на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2017 року про відмову у закритті провадження у справі. Зазначає, що справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства. В обґрунтування цього зазначив, що оскаржуваний припис не породжує певних правових наслідків для позивача та не тягне за собою санкцій у разі його невиконання, внаслідок чого права позивача не порушуються. Тобто такий припис, на думку відповідача, не набуває статусу рішення в розумінні п.1 ч.1 ст.17 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому не може бути оскаржений в адміністративному суді в порядку адміністративного судочинства.
Колегія суддів апеляційного суду вважає, що ухвала Львівського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2017 року про відмову у закритті провадження у справі є законною та обґрунтованою, з огляду на таке.
Предметом спору у цій справі є припис, виданий суб`єктом владних повноважень – Міністерством культури України.
Кодекс адміністративного судочинства України не містить визначення понять, про які йдеться у п.1 ч.1 ст.17 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме – нормативно-правового акту та правового акту індивідуальної дії. Натомість таке дано у Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 №34/5. Нормативно-правовим актом визнається офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування. Що ж до актів ненормативного характеру (індивідуальних актів), то вони породжують права і обов`язки тільки у того суб`єкта, якому вони адресовані.
За змістом підпункту 53 пункту 4 Положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 №495, Мінкультури України відповідно до покладених на нього завдань: видає у межах своєї компетенції розпорядження та приписи щодо охорони пам`яток національного значення, припинення робіт на таких пам`ятках у межах території, на якій вони розташовані, та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо зазначені роботи виконуються з недотриманням чи за відсутності затверджених або погоджених із відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, дозволів.
Відповідно до частини другої статті 30 Закону України «Про охорону культурної спадщини», приписи органів охорони культурної спадщини є обов`язковими для виконання всіма юридичними та фізичними особами, а згідно зі ст.18833 Кодексу України про адміністративні правопорушення за невиконання законних вимог посадових осіб органів охорони культурної спадщини щодо усунення порушень вимог законодавства про охорону культурної спадщини або створення перешкод для їх діяльності винні особи притягаються до адміністративної відповідальності.
Враховуючи вищенаведене, виданий Міністерством культури України відповідно до покладених на нього завдань спірний припис впливає на права та інтереси позивача, оскільки безпосередньо призводить до виникнення певних обов`язків у нього. Відтак, оскаржуване рішення є таким, що має правове значення, а отже є рішенням у розумінні п.1 ч.1 ст.17 Кодексу адміністративного судочинства України і позовні вимоги щодо його оскарження підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
За таких обставин колегія суддів приходить до переконання, що місцевий суд повно і всебічно дослідив і оцінив обставини по справі, надані сторонами докази, правильно визначив юридичну природу спірних правовідносин і закон, який їх регулює.
Статтею 316 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду – без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З урахуванням викладеного, рішення суду першої інстанції є законним, доводи апеляційної скарги зроблених судом першої інстанції висновків не спростовують, тому підстави для скасування чи зміни рішення суду першої інстанції відсутні.
Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
П О С Т А Н О В И В :
Апеляційну скаргу Міністерства культури України залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2018 року та ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2017 року про відмову у закритті провадження у справі № 813/3269/17 – без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя
Р. Й. Коваль
судді
Л. Я. Гудим
В. В. Гуляк
Постанова складена у повному обсязі 16 травня 2019 року.
