РІШЕННЯ
Іменем України
01 червня 2020 року
Київ
справа №9901/405/19
адміністративне провадження №П/9901/405/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
головуючого судді - Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Загороднюка А.Г., Калашнікової О.В., Соколова В.М.,
за участю:
секретаря судового засідання: Кривохижої О.О.,
представника позивача: Францевої О.К.,
представника відповідача: Пантюхової Л.Р.,
представника третьої особи - Кабінету Міністрів України: Шокуна О.В.
розглянув у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного провадження
адміністративну справу за позовом
ОСОБА_1 до Президента України, за участю третіх осіб - Ради Національної безпеки і оборони України, Кабінету Міністрів України
про визнання протиправним та скасування Указу Президента України №126/2018 від 14 травня 2018 року «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 травня 2018 року «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині введення в дію позиції 7 Додатку 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 травня 2018 року, -
ВСТАНОВИВ:
Зміст позовних вимог та предмет спору
1. Позивач звернувся до суду з позовом до Президента України, за участю третіх осіб - Ради Національної безпеки і оборони України, Кабінету Міністрів України, в якому просить визнати протиправним та скасувати Указ Президента України №126/2018 від 14 травня 2018 року «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 травня 2018 року «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині введення в дію позиції 7 Додатку 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 травня 2018 року.
Стислий виклад позицій учасників справи
2. Позивач в обґрунтування позову зазначив, що Президентом України Петром Олексійовичем Порошенком 14 травня 2018 року прийнято Указ №126/2018 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 02 травня 2018 року «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ).
3. Пунктом 1 Указу введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 02 травня 2018 року «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Рішення).
4. Відповідно до пункту 1 Рішення, Рада національної безпеки і оборони України підтримала пропозиції щодо застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) (далі - Санкції), внесені Кабінетом Міністрів України, Службою безпеки України та Національним банком України.
5. Пунктом 2 Рішення, згідно з додатком 1 застосовано Санкції до 1748 фізичних осіб, зокрема, позицією 7 - до позивача - ОСОБА_1 , який народився ІНФОРМАЦІЯ_1 в Молдові, у 1996 році репатріювався з Узбекистану в Ізраїль, проживає у місті Рішон-ле- Ціон (Ізраїль), політтехнолог.
6. Таким чином, до позивача застосовано Санкції у вигляді блокування активів тимчасового обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним йому майном, а також у вигляді відмови в наданні та скасування віз резидентам іноземних держав, застосування інших заборон в`їзду на територію України строком на три роки.
7. Позивач вважає, що Президент України як суб`єкт владних повноважень протиправно прийняв цей Указ в частині введення в дію позиції 7 Додатку 1 до Рішення Ради національної безпеки і оборони України щодо застосування до нього персональних санкцій, оскільки він не здійснював жодних дій, які б створювали загрозу національним інтересам чи безпеці України або сприяли терористичній діяльності тощо. Зазначає, що з Указу, Рішення та додатків до нього не зрозуміло підстав, з яких до нього застосовано ці Санкції, що свідчить про його протиправність та наявність підстав для його скасування як такого, що порушує права позивача.
8. 23 січня 2020 року на адресу Верховного Суду надійшов письмовий відзив відповідача на позовну заяву, у якому він вказує про свою незгоду з викладеними позивачем у позові доводами та повідомляє свою думку про його безпідставність та необґрунтованість. При цьому зазначає, що оскаржуваний позивачем акт прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з дотриманням процедури, встановленої чинним законодавством України, а тому підстави для визнання його протиправним та скасування в судовому порядку відсутні. Також вказує, що чинне законодавство України не містить положень, які б встановлювали обов`язок вказувати підстави застосування санкцій у відповідному рішенні Ради національної безпеки і оборони України або Указі Президента України про введення такого рішення в дію. Водночас, чинним законодавством встановлено, що органи державної влади виносять відповідні пропозиції на розгляд Ради національної безпеки і оборони України виключно за наявності достатніх підстав.
9. 27 лютого 2020 року на адресу Верховного Суду третьою особою в справі - Кабінетом Міністрів України - подано пояснення на адміністративний позов, за змістом яких висловлено думку про те, що спірний Указ прийнято Президентом України з дотриманням вимог чинного законодавства та в межах повноважень. З цих підстав Кабінет Міністрів України просить у задоволенні позову відмовити.
Клопотання учасників справи та процесуальні дії у справі
10. Ухвалою Верховного Суду від 03 січня 2020 року відкрито провадження в цій адміністративній справі.
Судове засідання призначено на 11:00 годину 03 лютого 2020 року.
11. У призначений час 03 лютого 2020 року представник відповідача та третьої особи - Ради національної безпеки і оборони України в судове засідання не з?явилися. Суд визнав поважними їх причини неявки до суду. Розгляд справи відкладено на 09:30 годину 05 березня 2020 року.
12. 21 лютого 2020 року на адресу Верховного Суду надійшли належним чином засвідчені копії письмових доказів від Міністерства юстиції України, що отримані останнім від Секретаріату Кабінету Міністрів України, а саме: копія листа Секретаріату Кабінету Міністрів України від 04 лютого 2020 року № 42/0/2-20-ДСК з додатком (витяг з розпорядження Кабінету Міністрів України від 18 квітня 2018 року № 257, прим. №19/1 та копії матеріалів до нього.
13. 04 березня 2020 року до Верховного Суду від представника позивача - адвоката Францевої О.К. надійшла відповідь на пояснення, подані Кабінетом Міністрів України на позов. За змістом цих пояснень представник позивача заперечує щодо доводів третьої особи про те, що позивач відвідував Донецьку та Луганську області, повідомляє, що в АР Крим останній раз перебував ще в дитинстві. Повідомляє, що позивач ніколи не працював на виборах жодної країни спостерігачем, оскільки це не є його професією. Наголошує, що позивачу нічого не відомо про існування інтернет-каналу «Медія ТВ Аджейда», а схожий за назвою канал «Медіа ТВ АджеНда» має лише 789 підписувачів та позиціонує себе як канал альтернативного бачення у всіх сферах життя Ізраїлю, Палестини та іншого. Позивач не публікував на ньому інтерв?ю політичного характеру про Україну. Також зазначає, що позивач є колумністом ізраїльського російськомовного сайту «РеЛевант», на якому його статті складаються з аналізу подій, які знаходяться на порядку денному в певні періоди в політичній, суспільній, соціальній та економічній сферах різних країн, зокрема, Польщі, Ізраїлю та України. У власній іронічній манері Ейдельман висловлює свою думку, порівнює ситуації у різних країна, реалізуючи таким чином своє право на свободу слова, яке закріплене у Загальній декларації ООН з прав людини та офіційно визнане законодавством більшості країн. Звертає увагу суду на те, що представником Кабінету Міністрів не надано жодного доказу на підтвердження доводів, викладених у поясненнях на адміністративний позов. Просить позов задовольнити повністю.
14. У призначений час 05 березня 2020 року у зв??язку з відсутністю представника Ради національної безпеки і оборони України розгляд справи відкладено на 11:00 годину 27 квітня 2020 року. При цьому Суд заслухав пояснення представників позивача, відповідача та третьої особи - Кабінету Міністрів України.
15. 24 квітня 2020 року до Верховного Суду надійшло клопотання представника відповідача ОСОБА_2 про відкладення розгляду справи, у зв?язку з неможливістю прибуття до суду з причини введення Урядом країни заходів щодо запобігання поширенню на території України коронавірусу та продовження карантину до 11 травня 2020 року.
Аналогічне клопотання цього ж дня надійшло від представника Кабінету Міністрів України Шокуна О.В.
16. У призначений час 27 квітня 2020 року причини відсутності представників відповідача та третьої особи в справі - Кабінету Міністрів України у судовому розгляді визнано Судом поважними. Розгляд справи відкладено на 11:00 годину 01 червня 2020 року.
17. 01 червня 2020 року до суду не з?явився представник третьої особи - Ради національної безпеки і оборони України, причини своєї відсутності суду не повідомив, про місце, день та час розгляду справи повідомлений належним чином.
18. З урахуванням положень статті 205 Кодексу адміністративного судочинства України, думки учасників судового розгляду, Суд визнав можливим здійснювати судовий розгляд справи за відсутності представника третьої особи - Ради національної безпеки і оборони України .
19. У судовому засіданні представник позивача адвокат Францева О.К. підтримала вимоги позову з підстав, що у ньому викладені, та просила задовольнити їх повністю. Наголосила, що опоненти позивача не надали суду доказів вчинення дій, за які спірним Указом до нього застосовано обмежувальні заходи (санкції). Вказане, на її думку, свідчить про безпідставність застосування цих заходів та видання спірного Указу Президентом України. На запитання Суду про те, які саме норми права порушив відповідач, видавши спірний Указ, представник позивача зазначила статтю 3 Закону України «Про санкції» та принципи законності, прозорості, об`єктивності, відповідальності меті та ефективності.
20. Представник відповідача Пантюхова Л.Р. та представник Кабінету Міністрів України Шокун О.В. вимоги позову не визнали, висловили думку про їх безпідставність та необґрунтованість, просили суд відмовити у задоволенні позову повністю.
Встановлені у справі обставини та зміст спірних правовідносин
21. Пунктом 2 рішення Ради національної безпеки і оборони України від 02 травня 2018 року «Про застосування та скасування персональних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» вирішено застосувати санкції до 1748 фізичних осіб.
22. У додатку 1 цього рішення Ради поміж інших фізичних осіб, до яких застосовуються обмежувальні заходи (санкції), в позиції 7 викладено відомості про позивача - ОСОБА_1 , який народився ІНФОРМАЦІЯ_1 в Молдові, у 1996 року репатріювався з Узбекистану в Ізраїль, проживає у місті Рішон-ле-Ціон (Ізраїль), політтехнолог.
23. При цьому вказано про застосування таких заходів обмежувального характеру, відповідно до Закону України «Про санкції», строком на три роки: 1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; 2) відмова в наданні та скасування віз резидентам іноземних держав, застосування інших заборон в`їзду на територію України.
24. Відповідно до пункту 1 вказаного рішення, Рада національної безпеки і оборони України підтримала пропозиції щодо застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів, внесені Кабінетом Міністрів України, Службою безпеки України та Національним банком України.
25. Указом Президента України від 14 травня 2018 року № 126/2018 рішення Ради національної безпеки і оборони України від 02 травня 2018 року «Про застосування та скасування персональних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» введено в дію.
26. Вважаючи цей Указ Президента України від 14 травня 2018 року № 126/2018 в частині, що стосується позивача, необґрунтованим, протиправним та таким, що порушує його права, позивач звернувся з цим позовом до суду.
Релевантні джерела права й акти їх застосування
27. Відповідно до частини четвертої статті 22 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи, зокрема, щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України.
28. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України визначено статтею 266 Кодексу адміністративного судочинства України.
29. Згідно з частиною другою вказаної статті, такі адміністративні справи розглядаються у порядку спрощеного позовного провадження Верховним Судом у складі колегії Касаційного адміністративного суду не менше ніж з п`яти суддів.
30. Частина четверта зазначеної правової норми закріплює повноваження Верховного Суду за наслідками розгляду таких адміністративних справ.
31. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов?язані діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32. Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб?єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
33. Згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
34. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 106 Конституції України, Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави.
35. Згідно з абзацом 3 пункту 31 статті 106 Конституції України, Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
36. Статтею 107 Основного Закону України встановлено, що органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, який координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони, є Рада національної безпеки і оборони України.
Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України.
Компетенція та функції Ради національної безпеки і оборони України визначаються законом.
37. Правові засади організації та діяльності Ради національної безпеки і оборони України, її склад, структуру, компетенцію і функції визначає Закон України «Про Раду національної безпеки і оборони України».
38. Статтею 1 цього Закону встановлено, що Рада національної безпеки і оборони України, відповідно до Конституції України, є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України.
39. Згідно зі статтею 3 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України», однією із функцій Ради національної безпеки і оборони України є внесення пропозицій Президентові України щодо реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони.
40. Відповідно до функцій, визначених цим Законом, Рада національної безпеки і оборони України розробляє та розглядає на своїх засіданнях питання, які, відповідно до Конституції та законів України, Стратегії національної безпеки України, Воєнної доктрини України, належать до сфери національної безпеки і оборони, та подає пропозиції Президентові України, приймає рішення щодо, зокрема, заходів політичного, економічного, соціального, воєнного, науково-технологічного, екологічного, інформаційного та іншого характеру відповідно до масштабу потенційних та реальних загроз національним інтересам України (абзац сьомого пункту 1 частини першої статті 4 Закону).
41. За змістом частини першої статті 5, частини першої статті 6, частини четвертої статті 10 зазначеного Закону, головою Ради національної безпеки і оборони України є Президент України.
Персональний склад Ради національної безпеки і оборони України формує Президент України.
Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України.
Рішення Ради національної безпеки і оборони України, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.
42. За приписами статті 1 Закону України «Про санкції», з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції).
Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність.
Застосування санкцій не виключає застосування інших заходів захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, її економічної самостійності, прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.
43. Підстави застосування санкцій визначені статтею 3 Закону України «Про санкції».
Згідно з частиною першою статті 3 вказаного Закону, підставами для застосування санкцій є, зокрема, дії іноземної фізичної особи, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
Приписи частини другої цієї статті Закону України «Про санкції» визначають, що застосування санкцій ґрунтується на принципах законності, прозорості, об?єктивності, відповідності меті та ефективності.
44. Статтею 4 цього Закону закріплено перелік видів санкцій, які можуть застосовуватись на підставі його приписів. Згідно з пунктами 1 та 21 частини першої Закону, видами санкцій є блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; відмова в наданні та скасування віз резидентам іноземних держав, застосування інших заборон в`їзду на територію України.
45. Відповідно до частини першої статті 5 Закону України «Про санкції», пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд Ради національної безпеки та оборони України Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, Службою безпеки України.
Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб?єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається Радою національної безпеки та оборони України та вводиться в дію указом Президента України.
Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання (частина третя статті 5 Закону України «Про санкції»).
Оцінка доводів учасників справи та висновки Верховного Суду
46. У поданому до суду позові позивач зазначає, що Президент України як суб`єкт владних повноважень протиправно видав спірний Указ в частині введення в дію позиції 7 Додатку 1 до Рішення Ради національної безпеки і оборони України щодо застосування до нього персональних санкцій, оскільки він не здійснював жодних дій, які б створювали загрозу національним інтересам чи безпеці України або сприяли терористичній діяльності тощо, у зв?язку з чим вважає відсутніми підстави застосування до нього таких санкцій.
47. Вказує на відсутність інформації в рішенні Ради національної безпеки та оборони України, додатку 1 до цього рішення, в оспорюваному Указі Президента України про підстави, у зв?язку з наявністю яких ці органи дійшли висновку про необхідність застосування до нього обмежувальних заходів (санкцій).
48. Вважає, що спірний Указ Президента України виданий без дотримання процедури його прийняття та без урахування обставин, що мають значення для його прийняття, а також з порушенням статті 3 Закону України «Про санкції» та принципів законності, прозорості, об`єктивності, відповідальності меті та ефективності.
Надаючи оцінку вказаним доводам позивача, Суд зазначає наступне.
49. Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб?єктів владних повноважень.
50. Тобто, за змістом вказаної правової норми вбачається, що завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а саме в захисті прав та інтересів фізичних та юридичних осіб від порушень з боку держави.
51. Такий підхід відповідає принципу поділу влади, що встановлений Конституцією України та уособлений в інших нормативно-правових актах, який заперечує надання суду повноважень втручатися у вільний розсуд (дискрецію) суб?єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями, визначеними статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України.
52. Під дискреційними повноваженнями слід розуміти встановлені законом права і обов?язки владних суб?єктів, які визначають ступінь самостійності їх реалізації з урахуванням принципу верховенства права і полягають у тому, що при вчиненні дій та прийнятті рішень владний суб?єкт здійснює свої повноваження з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих дій або рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
53. Завдання правосуддя полягає в гарантуванні дотримання вимог права та контролю за легітимністю прийняття рішень.
54. Згідно з частинами першою та другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
55. В адміністративних справах щодо протиправності рішень, дій чи бездіяльності суб?єкта владних повноважень обов?язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
56. Відповідно до статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об?єктивному дослідженні.
57. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв?язок доказів у їх сукупності (частина третя статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України).
58. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини (рішення Європейського суду з прав людини у справах: Балдеа проти Румунії, 15 лютого 2017 року, Гелле проти Фінляндії, 19 лютого 997 року) з тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення суду повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
59. У рішенні Європейського суду з прав людини, у пункті 110 рішення від 23 липня 2002 року у справі «Компанія «Вестберґа таксі Актіеболаґ» та Вуліч проти Швеції» Суд визначив, що адміністративні суди, які розглядають скарги заявників стосовно рішень органів державної влади, мають повну юрисдикцію у цих справах та повноваження скасувати оскаржені рішення. Справи мають бути розглянуті на підставі поданих доказів, а довести наявність підстав, передбачених відповідними законами, для призначення відповідальності має саме орган державної влади.
Щодо дотримання Президентом України процедури видання спірного Указу та наявності правових підстав для цього
60. Судом встановлено, що спірні обмежувальні заходи (санкції) до позивача застосовано Указом Президента України №126/2018 від 14 травня 2018 року.
61. Водночас, Суд установив, що такі заходи обмежувального характеру (блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; відмова в наданні та скасування віз резидентам іноземних держав, застосування інших заборон в`їзду на територію України) застосовано до позивача на підставі Закону України «Про санкції» з визначенням їх строку дії на три роки.
62. Розглядаючи цю справу Верховний Суд враховує, що Законом України «Про санкції» передбачено підстави, принципи та порядок застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), а за нормами Конституції України до компетенції Президента України віднесено повноваження щодо введення в дію рішень Ради національної безпеки і оборони України, якими ці санкції застосовуються чи продовжуються.
63. При цьому, Законом України «Про Раду національної безпеки і оборони України» визначено, що рішення про застосування персональних санкцій приймає Рада національної безпеки та оборони України, яка є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, до функцій якого віднесена координація та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони в умовах воєнного або надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.
64. Будь-якою нормою чинного законодавства України не передбачено та не надано Президенту України повноважень щодо перевірки законності, обґрунтованості та доцільності прийняття Радою такого рішення.
65. Також чинні нормативно-правові акти не встановлюють повноважень Президента щодо запровадження персональних санкцій щодо юридичних чи фізичних осіб з власної ініціативи.
66. Натомість, частиною третьою статті 106 Конституції України визначено, що на основі та на виконання Конституції і законів України Президент України видає укази і розпорядження, які є обов?язковими до виконання на території України.
67. Зі змісту спірного Указу від 14 травня 2018 року №126/2018 Верховним Судом встановлено, що зазначеним актом введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 травня 2018 року «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».
68. Це рішення Ради національної безпеки і оборони України містить інформацію про те, що його прийняття є наслідком підтримання Радою пропозиції щодо застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), внесених Кабінетом Міністрів України, Службою Безпеки України та Національним банком України.
69. Верховний Суд встановив, що пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) в частині, що стосується позивача, на розгляд Ради національної безпеки і оборони України внесено Кабінетом Міністрів України розпорядженням від 18 квітня 2018 року № 257-р.
Інформація про, зокрема, фізичних осіб, до яких цим розпорядженням вирішено внести пропозицію про застосування та продовження строку дії застосування обмежувальних заходів (санкцій) на Розгляд ради, міститься в додатках 1 та 2.
70. Крім цього, Суд встановив, що підставою для прийняття Кабінетом Міністрів України розпорядження від 18 квітня 2018 року № 257-р слугував лист Міністерства закордонних справ України від 18 квітня 2018 року № 610/13-994-107 дск з позначкою «терміново» щодо внесення пропозицій стосовно продовження санкцій, а також застосування нових санкційних обмежень, скерований Прем`єр-міністру України ОСОБА_3 та в додатках до якого, зокрема, подано пояснювальну записку, довідку щодо відповідності проекту розпорядження зобов`язанням України в сфері європейської інтеграції та Регламенту Ради ЄС.
71. Вказана пояснювальна записка до проекту розпорядження Уряду містить обґрунтування необхідності прийняття цього акту, інформацію щодо мети прийняття розпорядження і шляхів її досягнення, відомості про правові аспекти, фінансово-економічне обґрунтування тощо.
72. З урахуванням викладеного, Верховний Суд констатує, що оспорюваний позивачем Указ відповідача є таким, що виданий з підстав, визначених чинним законодавством України, та на виконання передбачених Конституцією та Законами України повноважень Президента України, а також в межах наданих йому цими правовими актами повноважень. Цей Указ виданий згідно з встановленою та визначеною законодавством правовою процедурою, яка є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади.
73. За цих обставин Верховний Суд вважає безпідставними доводи позивача щодо протиправності спірного Указу та видання його з порушенням відповідної процедури.
Щодо доводів про відсутність в спірному Указі, рішенні Ради національної безпеки і оборони України, додатку 1 до цього рішення інформації про підстави застосування санкцій до позивача
74. Верховний Суд встановив, що позиція 7 додатку 1 до розпорядження Кабінету Міністрів України від 18 квітня 2018 року № 257-р, яким на розгляд Ради національної безпеки і оборони України внесено пропозицію щодо застосування обмежувальних заходів стосовно позивача, містить інформацію про:
- особу позивача ОСОБА_1 ;
- вид обмежувального заходу (відповідно до Закону України «Про санкції») - блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; відмова в наданні та скасування віз резидентам іноземних держав, застосування інших заборон в`їзду на територію України;
- строк застосування обмежувального заходу - три роки;
- факти та дії, що підтверджують наявність підстав для застосування санкцій - «дотримується проросійських поглядів. За наявною інформацією, перебував у 2014 році як «міжнародний спостерігач» на незаконних референдумах в Автономній Республіці Крим, «виборах» в окремих районах Донецької та луганської областей. Поширює відеоматеріали антиукраїнського характеру на сторінках у соціальній мережі, за допомогою приватного ізраїльського інтернет-каналу «Медіа ТВ Адженда», ізраїльського російськомовного інтернет-порталу «IzRus» продовжує відверту антиукраїнську та провокаційну риторику у засобах масової інформації, а також здійснює заходи, що можуть нести потенційну загрозу національним інтересам України; проросійський пропагандист, причетний до розпалювання міжнаціональної ворожнечі між Україною і Росією, пропаганди війни проти України;
- підстави для застосування санкцій (відповідно до Закону України «Про санкції») - дії іноземної фізичної особи, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
75. Верховний Суд враховує, що приписи частини другої статті 3 Закону України «Про санкції», які визначають, що застосування санкцій ґрунтується на принципах законності, прозорості, об?єктивності, відповідності меті та ефективності. Частиною першою статті 4 цього Закону закріплено перелік видів обмежувальних заходів, які можуть застосовуватися, зокрема та не виключно, до фізичних осіб.
76. Зі змісту рішення Ради національної безпеки і оборони України Верховний Суд встановив наявність в ньому посилань на підстави, які слугували його прийняттю, та рішення органів державної влади, до компетенції яких чинним законодавством України віднесено повноваження за наслідками встановлених нормативно-правовими актами процедур ініціювати перед Радою питання застосування санкцій, визначених Законом України «Про санкції».
77. В свою чергу, ці акти органів влади, зокрема додатки до них, містять детальний опис щодо особи позивача; встановлених компетентними органами фактів та дій позивача, за які ці заходи пропонується застосувати; інформацію щодо підстав їх застосування; пропозицію щодо виду обмежувального заходу, який відповідає вчиненому порушенню, та строку, на який цей захід необхідно застосувати.
78. Вказане, на думку Верховного Суду, в повній мірі свідчить про те, що застосування санкцій до позивача рішенням Ради, введеним в дію спірним Указом Президента України, ґрунтується на принципах законності, прозорості, об?єктивності, відповідності меті та ефективності, а також здійснено у зв`язку з наявністю достатніх підстав, визначених статтею 3 Закону України «Про санкції» .
79. Таким чином, протилежні доводи позивача є необгрунтованими та помилковими.
Водночас, Верховний Суд вважає необхідним наголосити на такому.
80. До спірних правовідносин підлягає застосуванню Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, прийнята відповідно до Загальної декларації прав людини з метою додержання країнами-підписантами (учасниками Ради Європи) та забезпечення на своїй території прав та основоположних свобод людини, відкрита для підписання 4 листопада 1950 року, що набула чинності 03 вересня 1953 року, в тому числі для України - 11 вересня 1997 року, якою закріплено права та основоположні свободи людини, яких європейських держав зобов`язалися дотримуватися.
81. Ці права гарантуються як самою Конвенцією, так і протоколами до неї (Протоколи № 1, 4, 6, 7, 12 і 13), згода на обов`язковість яких надана державами - сторонами Конвенції.
82. Стаття 1 Першого протоколу до Конвенції визначає, що кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.
83. Протоколом 4 до Конвенції гарантовано право на свободу пересування і свободу вибору місця проживання.
84. Втім, визначені права не є абсолютними та можуть підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров?я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету й безсторонності суду.
85. Відповідно до вимог статті 29 Загальної декларації прав людини, прийнятої на третій сесії Генеральної Асамблеї ООН, кожна людина має обов?язки перед суспільством, у якому тільки й можливий вільний і повний розвиток її особи. При здійсненні своїх прав і свобод кожна людина повинна зазнавати тільки таких обмежень, які встановлені законом виключно з метою забезпечення належного визнання і поваги прав і свобод інших та забезпечення справедливих вимог моралі, громадського порядку і загального добробуту в демократичному суспільстві. Здійснення цих прав і свобод ні в якому разі не повинно суперечити цілям і принципам Організації Об?єднаних Націй.
86. Аналогічні положення закріплено статтями 12, 18, 19, 21 та 22 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права (набув чинності, у тому числі для України, 23 березня 1976 року).
87. Крім цього, відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини, останній наголошує, що стаття 1 Першого протоколу до Конвенції містить три окремі норми: перша, що виражається в першому реченні першого абзацу та має загальний характер, закладає принцип мирного володіння майном. Друга норма, що міститься в другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності та обумовлює його певними критеріями. Третя норма, що міститься в другому абзаці, визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна в загальних інтересах. Друга та третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, повинні тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «East/West Alliance Limited» проти України» від 23 січня 2014 року (East/West Alliance Limited v. Ukraine, заява № 19336/04), § 166-168).
88. Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції, за правовою позицією Суду, є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також, чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право:
- втручання держави у право особи повинне мати нормативну основу у національному законодавстві, яке є доступним для заінтересованих осіб, чітким, а наслідки його застосування - передбачуваними;
- якщо можливість втручання у право особи передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання;
- втручання у право особи, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції лише в тому випадку, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними з цим втручанням, й інтересами особи, яка зазнає втручання в її права.
89. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для її досягнення.
90. Порушення норм Конвенції та протоколів до неї Європейський суд з прав людини констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий і, навпаки, встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримані всі три критерії.
91. Водночас, Верховний Суд встановив, що тимчасове обмеження права позивача користуватися та розпоряджатися належним йому майном, обмеження його права в`їзду на територію України ґрунтується на вимогах та відповідає підставам, меті і порядку його застосування, що визначені, зокрема, Законом України «Про санкції». Застосування спірних заходів відповідає критерію «необхідність у демократичному суспільстві», оскільки в їх запровадженні та у подальшому продовженні з огляду на визнані факти агресії проти України існувала нагальна потреба.
92. Верховний Суд враховує, що наведене вище правове регулювання було чітким і передбачуваним за наслідками для позивача, зокрема, з огляду на встановлення у цій справі обставин, які досліджувалися компетентними органами та в межах наданих їм повноважень були визнані цими органами достатніми та обґрунтованими підставами для застосування до позивача спірних санкцій. Під час вказаних правових процедур дотримано принцип пропорційності, який полягає в тому, що обмежувальні заходи щодо прав і свобод особи можуть бути вжиті державою лише у цілях, визначених у вказаних міжнародно-правових документах, із дотриманням відповідності інтересів держави у сфері національної безпеки та ступеня втручання в основні права і свободи громадян.
93. Таким чином, втручання у право мирного володіння майном позивача та свободу пересування має легітимну мету. Вказаний контроль є необхідним для ефективного реагування держави на загрози її безпеці, що підтверджує, зокрема, преамбула Закону України «Про санкції». Зазначена мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції.
94. Принцип пропорційності передбачає, що втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законом і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка його зазнала. «Справедлива рівновага» передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між передбачуваною метою та засобами, які використовуються для її досягнення. Необхідний баланс не буде дотриманий, якщо особа несе індивідуальний і надмірний тягар.
95. З огляду на вказане Верховний Суд доходить висновку про те, що в спірних правовідносинах втручання держави у права та свободи позивача, крім іншого, є пропорційним, відповідає легітимній меті та не може становити надмірного тягаря для позивача.
96. Крім цього, Суд враховує, що спірним Указом не визначається застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих юридичних чи фізичних осіб.
97. За нормами чинного законодавства України, визначення переліку, змісту та порядку застосування санкцій відноситься до компетенції Ради національної безпеки і оборони України, рішення якої приймаються колегіально.
98. Таким чином, Верховний Суд доходить висновку, що видаючи цей Указ, Президент України реалізовував своїх конституційних повноваження, в порядку та на підставі вимог та в межах компетенції, визначених законами та Конституцією України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно.
99. У свою чергу, санкції щодо позивача встановлені та регламентовані рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 2 травня 2018 року, яке не є предметом розгляду у цій справі.
100. Судом відхиляються доводи позивача щодо обмеження оспорюваним Указом його прав та охоронюваних законом інтересів, оскільки Указ Президента України від 14 травня 2018 року №126/2018 не містить положень, які б встановлювали чи обмежували права та обов?язки громадян, в тому числі і позивача.
101. Враховуючи викладене та з огляду на встановлені в цій справі обставини, правове регулювання спірних правовідносин, оцінивши належність, допустимість, достовірність зібраних у справі доказів як кожного окремо, так і їх достатність і взаємний зв`язок у сукупності, зваживши всі аргументи та доводи учасників справи, Верховний Суд дійшов висновку про те, що Указ Президента України від 14 травня 2018 року №126/2018 не порушує права та законні інтереси позивача. Цей Указ прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений законодавством, він відповідає критеріям, визначеним частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.
102. Таким чином підстави для визнання спірного Указу протиправним та його скасування відсутні.
103. Отже, Верховний Суд дійшов висновку про те, що заявлений позивачем позов задоволенню не підлягає.
Судові витрати
104. За правилами статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України понесені позивачем витрати у виді сплаченого судового збору за звернення з цим позовом до суду відшкодуванню не підлягають.
Керуючись статтями 241-243, 246, 266 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
ВИРІШИВ:
У задоволенні позову ОСОБА_1 до Президента України, за участю третіх осіб - Ради Національної безпеки і оборони України, Кабінету Міністрів України про визнання протиправним та скасування Указу Президента України №126/2018 від 14 травня 2018 року «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 травня 2018 року «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині введення в дію позиції 7 Додатку 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 травня 2018 року відмовити повністю.
Рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повне судове рішення буде виготовлене протягом п?яти днів.
Повне рішення складене та підписане 03 червня 2020 року.
Головуючий суддя О.А. Губська
Судді М.В. Білак
А.Г. Загороднюк
О.В. Калашнікова
В.М. Соколов
