Єдиний державний реєстр судових рішень
ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 640/11377/20 Головуючий у І інстанції - Шейко Т.І.
Суддя-доповідач - Мельничук В.П.
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 липня 2020 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
Головуючого-судді: Мельничука В.П.
суддів: Лічевецького І.О., Оксененка О.М.,
при секретарі: Черніченко К.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду, згідно зі ст. 229 КАС України, апеляційну скаргу Первинної профспілкової організації Миколаївського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України на ухвалу судді Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 травня 2020 року у справі за адміністративним позовом Первинної профспілкової організації Миколаївського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України до Антимонопольного комітету України про визнання протиправним та скасування розпорядження, -
В С Т А Н О В И Л А:
Первинна профспілкова організація Миколаївського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва в порядку адміністративного судочинства з позовом до Антимонопольного комітету України, в якому просила визнати протиправним і скасувати розпорядження Антимонопольного комітету України «Про реорганізацію територіальних відділень Антимонопольного комітету України» від 28 листопада 2019 року № 23-рп.
Ухвалою судді Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 травня 2020 року відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом Первинної профспілкової організації Миколаївського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України до Антимонопольного комітету України про визнання протиправним та скасування розпорядження.
Не погоджуючись з даною ухвалою судді суду першої інстанції Первинна профспілкова організація Миколаївського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу на розгляд до суду першої інстанції.
В апеляційній скарзі Позивач посилається на порушення судом першої інстанції норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання.
Доводи апеляційної скарги Позивача зводяться до того, що суддя суду першої інстанції приймаючи оскаржуване рішення невірно встановила природу спірних між профспілкою Відділення та Комітетом правовідносин, з огляду на це неправомірно, з порушенням норм матеріального та процесуального права, відмовила у відкритті провадження в адміністративній справі та помилково дійшла висновку, що позовна заява підлягає розгляду у порядку господарського судочинства.
Також Первинна профспілкова організація Миколаївського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України зазначила, що Комітет, приймаючи оскаржуване Розпорядження № 23-рп про реорганізацію обласних територіальних відділень Комітету та обґрунтовуючи свої дії посиланням на норми Закону України «Про Антимонопольний комітет України», діяв по відношенню до обласних територіальних відділень Комітету як суб`єкт владних повноважень, здійснюючи таким чином свої публічно-владні управлінські функції.
На адресу суду надійшов Відзив на апеляційну скаргу від Антимонопольного комітету України, в якому просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін та зазначає, що рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим.
Згідно з ч. 4 ст. 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги та перевіривши матеріали справи, колегія суддів зазначає наступне.
Як вже зазначалось, ухвалою судді Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 травня 2020 року відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом Первинної профспілкової організації Миколаївського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України до Антимонопольного комітету України про визнання протиправним та скасування розпорядження.
Відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі суддя суду першої інстанції виходив з того, що даний позов не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки приймаючи оскаржуване розпорядження щодо реорганізації територіальних відділень Антимонопольного комітету України, останній реалізовував надані законом повноваження у сфері управління корпоративними правами держави та не здійснював владних, управлінських функцій, отже за своєю природою такі правовідносини носять майновий, приватно-правовий характер і не належать до сфери публічно-правових відносин.
Також зазначив, що розгляд даної справи віднесено до юрисдикції господарського суду в порядку, передбаченому Господарським процесуальним кодексом України.
Колегія суддів погоджується з таким висновком судді суду першої інстанції та зазначає таке.
Відповідно до частин першої, другої статті 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.
Згідно з частиною першою статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського Суду з прав людини" від 23 лютого 2006 року № 3477-IV суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод і практику Європейського Суду з прав людини як джерело права.
Змістом статті 6 Конвенції про захист прав і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року передбачено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
У рішенні Європейського Суду з прав людини від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» зазначено, що відповідно до прецедентної практики цього Суду термін «встановленим законом» у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, «що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом» (рішення у справі «Занд проти Австрії»). У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. <…> фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках цей Суд дійшов висновку, що не може вважатися «судом, встановленим законом», національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.
Отже, поняття «суду, встановленого законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. У свою чергу, публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи (пункти 1, 2 частини першої статті 4 КАС України).
Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ за статтею 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).
У пункті 7 частини першої статті 4 КАС України визначено, що суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції (постанови Великої Палати Верховного Суду від 20 червня 2018 року у справі № 727/10968/17, від 03 квітня 2019 року у справі № 727/1002/17, від 07 серпня 2019 року у справі № 200/16168/17, від 18 вересня 2019 року у справі № 826/14632/17 та інші).
Так, судом касаційної інстанції зазначалося, що публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий.
Разом з тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що Відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії.
Під час визначення предметної юрисдикції справ слід виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Під справою адміністративної юрисдикції розуміють переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, який виник між двома (кількома) конкретними суб`єктами правовідносин, у яких хоча б один з них законодавчо уповноважений приймати рішення, надсилати приписи, давати вказівки, обов`язкові до виконання іншими учасниками правовідносин (постанова Верховного Суду від 19 вересня 2018 року у справі № 826/1756/15).
Разом із тим, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 30 травня 2018 року у справі № 926/4643/16 підкреслює, що у справах в яких орган державної влади не здійснює владних управлінських функцій, а в основі цього спору лежать організаційні та майнові відносини, що склалися між відповідними суб`єктами щодо певного об`єкта державної власності, то й спір у цій справі не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів.
Приватноправові ж відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Згідно зі статтею 16 Цивільного кодексу України (ЦК України) до способів захисту цивільних прав та інтересів належить у тому числі і визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси (частина перша статті 21 ЦК України).
Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає в наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
Як вбачається з матеріалів справи, даний спір стосується внесення змін Антимонопольним комітетом України, як засновником Миколаївського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України відповідно до абзацу 3 статті 6 Закону України «Про антимонопольний комітет України», до структури територіальних відділень.
Відповідно до частин першої, третьої статті 167 Господарського кодексу України (ГК України) корпоративні права - це права особи, частка якої визначається у статутному капіталі (майні) господарської організації, що включають правомочності на участь цієї особи в управлінні господарською організацією, отримання певної частки прибутку (дивідендів) даної організації та активів у разі ліквідації останньої відповідно до закону, а також інші правомочності, передбачені законом та статутними документами.
Під корпоративними відносинами маються на увазі відносини, що виникають, змінюються та припиняються щодо корпоративних прав.
Статтею 172 ГК України визначено, що відносини, пов`язані з управлінням корпоративними правами держави, регулюються Законом України «Про управління об`єктами державної власності», іншими законами України та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до них.
Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про управління об`єктами державної власності» управління об`єктами державної власності - здійснення Кабінетом Міністрів України та уповноваженими ним органами, іншими суб`єктами, визначеними цим Законом, повноважень щодо реалізації прав держави як власника таких об`єктів, пов`язаних з володінням, користуванням і розпоряджанням ними, у межах, визначених законодавством України, з метою задоволення державних та суспільних потреб.
Частиною першою статті 4 Закону України «Про управління об`єктами державної власності» до суб`єктів управління об`єктами державної власності віднесено Кабінет Міністрів України, який згідно з частиною першою статті 5 зазначеного Закону є суб`єктом управління, що визначає об`єкти управління державної власності, стосовно яких виконує функції з управління, а також об`єкти управління державної власності, повноваження з управління якими передаються іншим суб`єктам управління, визначеним цим Законом.
Згідно частини першої статті 3 Закону України «Про управління об`єктами державної власності» до об`єктів управління державної власності віднесено корпоративні права, що належать державі у статутних капіталах господарських організацій (далі - корпоративні права держави).
Пунктом 3 частини першої статті 6 Закону України «Про управління об`єктами державної власності» передбачено, що уповноважені органи управління відповідно до покладених на них завдань затверджують статути (положення) підприємств, установ та організацій, що належать до сфери їх управління, і господарських структур та здійснюють контроль за їх дотриманням.
Аналіз наведених норм свідчить про те, що Антимонопольний комітет України наділений не тільки владними, управлінськими функціями, а має й такі повноваження, що не містять владної складової, та спрямовані на організаційні та майнові відносини щодо управління корпоративними правами держави - реалізацію прав держави як власника корпоративних прав.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком судді суду першої інстанції про те, що приймаючи оскаржуване розпорядження щодо реорганізації територіальних відділень Антимонопольного комітету України, останній реалізовував надані законом повноваження у сфері управління корпоративними правами держави та не здійснював владних, управлінських функцій.
За своєю природою такі правовідносини носять майновий, приватно-правовий характер і не належать до сфери публічно-правових відносин. При цьому, вимоги Позивача та доводи, якими такі вимоги обґрунтовані, не стосуються захисту їх прав, свобод та інтересів саме у сфері публічно-правових відносин, тому, спір у даній справі не підсудний адміністративним судам.
Та обставина, що Відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, не змінює правову природу спірних правовідносин і не перетворює цей спір на публічно-правовий.
Аналогічну правову позицію у подібних правовідносин щодо реалізації суб`єктом владних повноважень функцій з управління корпоративними правами держави, висловив Верховний Суд у постанові від 02 жовтня 2019 року по справі № 826/1301/17.
Оскільки Верховний Суд у відповідності до частини 1 статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики, а від правових висновків, викладених у згаданих вище постановах Велика Палата Верховного Суду у відповідності до статті 346 КАС України не відступала, то підстави для їх неврахування при розгляді даної справи згідно частини п`ятої статті 242 КАС України та частини шостої статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» відсутні.
Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 20 Господарського процесуального кодексу України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема справи у спорах, що виникають з корпоративних відносин, в тому числі у спорах між учасниками (засновниками, акціонерами, членами) юридичної особи або між юридичною особою та її учасником (засновником, акціонером, членом), у тому числі учасником, який вибув, пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності такої юридичної особи, крім трудових спорів.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Згідно з пунктом шостим статті 170 КАС України у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.
З огляду на викладене, суддею суду першої інстанції було роз`яснено Позивачу, що розгляд даної справи віднесено до юрисдикції господарського суду в порядку, передбаченому Господарським процесуальним кодексом України, з чим погоджується колегія суддів.
Колегією суддів враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Положеннями ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Розглянувши доводи Первинної профспілкової організації Миколаївського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України викладені в апеляційній скарзі, перевіривши правильність застосування суддею суду першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що оскаржувана ухвала постановлена з додержанням норм процесуального права, підстав для її скасування не вбачається, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а ухвалу судді суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст. ст. 170, 229, 241, 242, 243, 308, 310, 312, 315, 316, 320, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -
П О С Т А Н О В И Л А:
Апеляційну скаргу Первинної профспілкової організації Миколаївського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України - залишити без задоволення, а ухвалу судді Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 травня 2020 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий-суддя: В.П. Мельничук
Судді: І.О. Лічевецький
О.М. Оксененко
Повний текст складено 23.07.2020 року.
