ПІВНІЧНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
вул. Шолуденка, буд. 1, літера А, м. Київ, 04116, (044) 230-06-58 [email protected]
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
"22" вересня 2020 р. Справа№ 925/1133/18
Північний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:
головуючого: Чорногуза М.Г.
суддів: Мальченко А.О.
Агрикової О.В.
секретар судового засідання: Бовсунівська Л.О.
за участю представників сторін:
від прокуратури: Греськів І.І., посвідчення №041072 від 03.02.16,
від відповідача 1: Панченко В.В., довіреність №б/н від 07.09.20,
від відповідача 2: Полішкевич М.В., директор наказ №3/2017-к від 09.08.17
розглянувши матеріали апеляційної скарги Заступника прокурора Черкаської області,
на рішення Господарського суду Черкаської області від 21 листопада 2019 року (повний текст складено 27.11.2019 р.)
у справі № 925/1133/18 (суддя Скиба Г.М.)
за позовом Заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури,
до: 1. Черкаської міської ради,
2. Приватного підприємства "Інвестиційно-будівельна компанія "Будгарант",
про визнання незаконним та скасування рішення Черкаської міської ради та визнання недійсними змін до договору оренди землі, -
ВСТАНОВИВ:
1. Короткий зміст вимог:
1.1. Заступник керівника Черкаської місцевої прокуратури звернувся до Господарського суду Черкаської області з позовом до Черкаської міської ради та ПП "Інвестиційно-будівельна компанія "Будгарант", в якому просить:
- визнати незаконним та скасувати рішення Черкаської міської ради №2-1367 від 17.11.2016р. "Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 28.12.2005р. №8-962";
- визнати недійсними зміни до договору оренди землі від 07.02.2006р., зареєстрованого в Черкаській регіональній філії ДП "Центр ДЗК при Держкомземі України", зареєстрованого 18.02.2006р. під №040677500080, укладених 09.12.2016р. між Черкаською міською радою та приватним підприємством "Інвестиційно-будівельна компанія "Будгарант", зареєстрованих виконавчим комітетом Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області - індексний номер: 34472441 від 27.03.2017р., номер запису про інше речове право: 19656533.
1.2. Позовні вимоги мотивовані з посиланням на те, що земельна ділянка кадастровий номер: 7110136400:01:013:0022 відноситься до земель водного фонду і на цій території заборонено будь-яке будівництво, а також те, що рішення, на підставі якого внесено зміни до рішення міськради та договору, - скасовано.
2. Короткий зміст рішення суду першої інстанції:
2.1. Рішенням Господарського суду Черкаської області від 21 листопада 2019 року у справі № 925/1133/18 в задоволенні позову відмовлено (т. ІІ а.с.199-208).
3. Короткий зміст вимог апеляційної скарги:
3.1. Заступник прокурора Черкаської області звернувся з апеляційною скаргою в якій просить оскаржуване рішення скасувати та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити повністю.
4. Узагальнені доводи особи, яка подала апеляційну скаргу:
4.1 Прокурор зазначає про помилковість висновків суду першої інстанції про те, що ним не обґрунтовано порушення інтересів держави та не доведено порушення земельного законодавства прийняттям оспорюваного рішення та внесенням змін до договору. Свої твердження прокурор обґрунтовує тим, що орендар не звертався до міськради за наданням дозволу на розробку проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельних ділянок, жодних рішень органом місцевого самоврядування щодо цього питання не приймалось; обставини незаконності спірного рішення встановлено Великою палатою Верховного Суду у постанові від 26.06.2019 у справі №701/902/17-ц, чого судом першої інстанції не враховано.
4.2 Також прокурор вважає, що судом першої інстанції надано неналежну оцінку висновку судового експерта від 11.09.2019 №534/2143-2144/19-23, оскільки у його дослідницькій частині зазначено, що експертом для розрахунку меж водоохоронної зони визначено уріз води у Кременчуцьмому водосховищі станом на межний період (08.02.2019) на рівні 78.62 м Балтійської системи висот, натомість згідно паспорту об`єкта визначено мінімальний підпірний рівень 81 м, з огляду на що висновок експерта базується на неправильних вихідних даних.
4.3 На переконання прокурора, порушення порядку здійснення права власності на землю, в т.ч. шляхом протиправної зміни її цільового призначення (без дотримання процедури, внаслідок чого відбулась її подальша забудова малоповерховими житловими будинками, а не використання у рекреаційних потребах), вказує на порушення норм Конституції України та права власності Українського народу. Враховуючи те, що Держгеокадастр є органом, наділеним функцією з організації та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель, проте не наділений повноваженнями щодо самостійного звернення з позовами про скасування рішень органів місцевого самоврядування в частині розпорядження землями комунальної форми власності, прокурор зазначає про відсутність органу до компетенції якого віднесено можливість звернення з такими позовами та відсутність органу, до компетенції якого віднесено здійснення нагляду за діяльністю органу місцевого самоврядування та відповідно про наявність підстав для його самостійного звернення зі вказаним позовом.
5. Узагальнені доводи та заперечення інших учасників справи:
5.1 Відповідач-2 у відзиві на апеляційну скаргу зазначає про те, що суд першої інстанції обґрунтовано встановив, що прокурор є неналежним позивачем у спірних правовідносинах, оскільки захищати права Держави у даному випадку має Держгеокадастр, доказів повідомлення якого про звернення зі вказаним позовом до матеріалів справи не надано.
5.2 Також відповідач-2 зазначає про те, що судом обґрунтовано взято до уваги висновок експерта та те, що прокурором не заявлено про призначення повторної чи додаткової експертизи.
5.3 Відповідач-2 вказує на те, що оскаржуване рішення міськради прийнято на виконання судового рішення, яке на момент його по прийняття набрало законної сили та не було скасоване.
5.4 Відповідач-2, як розпорядник комунального майна не вбачає порушень своїх прав внаслідок прийняття оспорюваного рішення.
5.5 Відповідач-1 у відзиві на апеляційну скаргу додатково до зазначеного відповвдачем-2, вказує, що на момент відведення спірних земельних ділянок, вони не відносились до жодної з визначених законодавством категорій в т.ч. і до категорії земель водного фонду.
5.6 Також відповідач-1 вважає, що оспорюване рішення органу місцевого самоврядуванні прийнято виключно з метою виправлення допущеної помилки.
6. Розподіл справи:
4.1. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 24 грудня 2019 року, апеляційна скарга Заступника прокурора Черкаської області у судовій справі № 925/1133/18 передана на розгляд колегії суддів Північного апеляційного господарського суду у складі: головуючий суддя - Чорногуз М.Г., судді - Євсіков О.О., Агрикова О.В.
4.2. 03 січня 2020 року ухвалою Північного апеляційного господарського суду відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Заступника прокурора Черкаської області на рішення Господарського суду Черкаської області від 21 листопада 2019 року у справі № 925/1133/18 та повідомлено учасників справи про те, що розгляд зазначеної апеляційної скарги відбудеться 04 лютого 2020 року.
4.3. 04.02.2020 р. ухвалою Північного апеляційного господарського суду зупинено провадження у справі № 925/1133/18 до закінчення перегляду Великою Палатою Верховного Суду справи № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19) та зобов`язано сторін повідомити Північний апеляційний господарський суд про усунення обставин, які зумовили зупинення провадження у справі.
4.4. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 25 серпня 2020 року, у зв`язку з перебуванням судді Євсікова О.О., який входить до складу колегії суддів і не є суддею-доповідачем, у відпустці, для вирішення питання щодо поновлення провадження у справі № 925/1133/18 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Чорногуз М.Г., судді - Агрикова О.В., Мальченко А.О.
4.5. Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 26.08.2020 р. апеляційну скаргу у справі№925/1133/18 прийнято до провадження колегії суддів у визначеному протоколом від 25.08.2020 р. складі, поновлено провадження у справі №925/1133/18 та повідомлено учасників справи про те, що її розгляд відбудеться 08.09.2020 р.
4.6. Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 08.09.2020 р. розгляд справи відкладено на 22.09.2020 р.
7. Інші процесуальні дії у справі:
7.1. У судовому засіданні 22.09.2020 р. прокурор надав пояснення, в яких підтримав доводи апеляційної скарги, просив її задовольнити, оскаржуване рішення скасувати та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити.
7.2. Представник відповідача у судовому засіданні 22.09.2020 р. надав пояснення, у яких заперечував проти доводів апеляційної скарги та просив залишити її без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.
7.3. У судове засідання 22.09.2020 року відповідач-1 не з`явився, про об`єктивні причини неявки (шляхом самопредставництва або залучення представника) колегію суддів не повідомив, про час та місце розгляду справи повідомлявся належним чином, що підтверджується повідомленням про вручення поштового відправлення за ідентифікатором.
Відповідно до ч. 12 ст. 270 ГПК України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розглядові справи.
Ухвалою про відкриття апеляційного провадження та призначення апеляційної скарги до розгляду явка сторін обов`язковою не визнавалась і учасників процесу попереджено, що у разі неявки у судове засідання їх представників, справа буде розглянута за наявними матеріалами і така неявка представника відповідача-1 не перешкоджає всебічному, повному, об`єктивному та безпосередньому дослідженню наявних у справі доказів.
Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про можливість розгляду апеляційної скарги за наявними матеріалами та за відсутності представника відповідача-1.
Мотивувальна частина
8. Встановлені судом першої інстанції та неоспорені обставини справи:
8.1. 17.11.2016 Черкаською міською радою прийнято рішення №2-1367 "Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 28.12.2005 №8-962" (т.І, а.с. 19).
8.2. На підставі рішення ради між відповідачами 09.12.2016 підписано зміни до договору оренди землі (т.І, а.с. 29-30).
8.3. Постановою Великої палати Верховного суду від 11.09.2018 частково задоволена касаційна скарга прокурора та скасована постанова Соснівського районного суду від 10.10.2016р. і залишено в силі ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2017р., якою орган місцевого самоврядування зобов`язано внести зміни в рішення Черкаської міської ради №8-962 від 28.12.2005 в абз. 2 п. 2 "За основним цільовим призначенням земельні ділянки з кадастровими номерами 7110136400:01:013:0015 та 7110136400:01:013:0023 віднести до земель житлової та громадської забудови. Земельну ділянку з кадастровим номером 7110136400:01:013:0022 за основним цільовим призначенням віднести до земель водного фонду".
9. Обставини, встановлені судом апеляційної інстанції, і визначені відповідно до них правовідносин:
9.1 З системного аналізу приписів ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" та ст. 53 ГПК України, слідує, що прокурор у разі порушення або загрози порушення інтересів держави має право звернутися до господарського суду з позовом в інтересах держави, зокрема, в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, якщо такий орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист цих інтересів, а оскільки "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави.
9.2 Прокурор визначив себе як позивача з мотивів відсутності органу державної влади, який уповноважений здійснювати контроль за використанням земельних ділянок всіх форм власності. Також прокурор зазначає, що Держгеокадастр не уповноважений на звернення з позовами такого характеру. Прокурор заявляє про порушення інтересу держави при розпорядженні землями комунальної власності.
9.3 Державний нагляд за використанням та охороною земель, порядок перевірки та повноваження у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог земельного законодавства врегульований ЗУ "Про держаний контроль за використанням та охороною земель". Державний нагляд та контроль - відповідно до своїх функцій - здійснює Держгеокадастр в особі Управління з контролю за використанням та охороною земель на підставі наказу ГУ ДГК №274-ДК від 03.11.2017р.
Відповідно до пунктів 1-3, підпункту 13 пункту 4 Положення про Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області затвердженого наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17.11.2016р. №308, Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області далі - Головне управління) є територіальним органом Державної служби країни з питань геодезії, картографії та кадастру та йому підпорядковане.
Головне управління у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства, наказами Міністерства аграрної політики та продовольства України, наказами Держгеокадастру, дорученнями Голови Держгеокадастру та його заступників, актами місцевої державної адміністрації та органів місцевого самоврядування, а також цим Положенням.
Завданням Головного управління є реалізація повноважень Держгеокадастру на території Черкаської області. Головне управління відповідно до покладених на нього завдань: здійснює державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності.
Структурним підрозділом Головного управління є Управління з контролю за використанням та охороною земель (далі - Управління), юрисдикція якого поширюється на територію Черкаської області. Управління у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства, дорученнями Прем`єр-міністра України, наказами Міністерства аграрної політики та продовольства України, дорученнями Міністра аграрної політики та продовольства України, його першого заступника та заступників, наказами Держгеокадастру, дорученнями Голови Держгеокадастру та його заступників, актами місцевої державної адміністрації та органів місцевого самоврядування, наказами Головного управління, дорученнями начальника Головного управління та Положенням про Управління.
Відповідно до підпункту 30 пункту 4 Положення про Управління з контролю за використанням та охороню земель Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області (надалі - Положення про Управління) на Управління покладені завдання здійснення державного нагляду (контролю): у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, в тому числі за: веденням державного обліку і реєстрації земель, достовірністю інформації про наявність та використання земель; дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; дотриманням вимог земельного законодавства органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з питань передачі земель у власність та надання у користування, у тому числі в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах; тощо.
Згідно підпункту 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015р. №15 Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності.
Разом з тим, вказаним положенням не передбачено права органів Держгеокадастру звертатись до суду з позовами про визнання незаконними та скасування рішень органів місцевого самоврядування та укладених на виконання таких рішень договорів.
Крім того, Черкаська місцева прокуратура направляла Управлінню з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Черкаські області листом від 20.09.2018 №166-14720вих18, яким повідомила про те, що постановою Верховного суду від 11.09.2018 у справі №712/10864/16-а скасовано судові рішення попередніх інстанцій на підставі яких Черкаською міською радою прийнято рішення від 17.11.2016 №2-1367 та внесено відповідні зміни у попередньо укладений договір, а також враховуючи викладене просила повідомити чи уживатиме Управління заходів з метою визнання незаконними зазначеного рішення та змін до договору (т.І, а.с. 126-127)
Листом від 03.10.2018 №10-23-0.4-1437/90-18 Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Черкаські області у відповідь на лист від 20.09.2018 №166-14720вих18 повідомило Черкаську місцеву прокуратуру про ним подаються позовні заяви виключно в рамках визначених положенням від 17.11.2016 №308 повноважень (т.І, а.с. 46).
Вказані обставини свідчать про те, що Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру була обізнана про ймовірні порушення інтересів держави.
Разом з тим, те, що Положенням від 17.11.2016 №308 не передбачено права органів Держгеокадастру звертатись до суду з позовами про визнання незаконними та скасування рішень органів місцевого самоврядування та укладених на виконання таких рішень договорів, свідчить про неможливість вжиття нею, як уповноваженим державним органом, спрямованих на захист інтересів держави заходів, а також про те, що прокурор належним чином обґрунтував наявність порушення інтересів держави та необхідність представництва таких інтересів у суді прокуратурою з урахуванням конкретних, встановлених в даній справі, обставин та суб`єктного складу сторін.
9.4 Матеріали справи свідчать про те, що рішенням ради від 22.12.2005р. №8-871 дозвіл підприємству надавався на розробку проекту відведення земельних фінок під розташування готельного комплексу (т.І, а.с. 87).
9.5 У пояснювальній записці проекту землеустрою зазначено, що "існують містобудівні обмеження й обтяження землекористування, що пов`язані з місцем розташуванням об`єкта в водоохоронній зоні прибережної смуги Кременчуцького водосховища" (т.І, а.с 83-86).
9.6 Рішенням Черкаської міської ради №8-962 від 28.12.2005р. затверджено проект землеустрою щодо відведення ПП "Інвестиційно-будівельна компанія "Будгарант" земельної ділянки під розташування та подальшу експлуатацію готельного комплексу. За основним цільовим призначенням земельну ділянку віднесено до земель водного фонду (прибережна смуга), за функціональним використанням земельну ділянку віднесено: на період будівництва - до категорії земель рекреаційного призначення та інших відкрити земель (землі, що зайняті поточним будівництвом); після завершення будівництва площею 7308 кв.м. до категорії земель комерційного використання; площею 27299 кв.м. до категорії земель технічної інфраструктури (т.І, а.с. 21-22).
9.7 07 лютого 2006 року між Черкаською міською радою, як орендодавцем та ПП "Інвестиційно-будівельна компанія "Будгарант" укладено договір оренди землі, за яким останньому передано в оренду під розташування та подальшу експлуатацію готельного комплексу (п. 5.1) у термін до 28.12.2054 року (п. 3.1) земельну ділянку площею 34607 кв.м., яка за функціональним використанням відноситься на період будівництва - до категорії земель рекреаційного призначення та інших відкрити земель (землі, що зайняті поточним будівництвом); після завершення будівництва площею 7308 кв.м. до категорії земель комерційного використання; площею 27299 кв.м. до категорії земель технічної інфраструктури (п. 2.4). Реєстрацію вказаного договору проведено 18.02.2006 р. (т.І, а.с. 23-28).
9.8 У п. 5.2 Договору визначено, що цільове призначення земельної ділянки - земельна ділянка відноситься до земель водного фонду (прибережна смуга).
9.9 У акті встановлення та погодження меж земельної ділянки в натурі, який підписаний орендарем, ТОВ "Геоземпроект" та представником Черкаської міської ради зазначено, що "наявні обмеження і обтяження щодо використання земельної ділянки пов`язані з розташуванням об`єкта в прибережній смузі Кременчуцького водосховища" (т.І, а.с. 27).
9.10 10 жовтня 2016 року постановою Соснівського районного суду м. Черкаси у справі №712/10864/16а, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2017 року, зобов`язано Черкаську міську раду внести зміни в Рішення Черкаської міської ради № 8-962 від 28.12.2005 року "Про надання приватному підприємству "Інвестиційно-будівельна компанія "БУДГАРАНТ" земельної ділянки в оренду на перехресті вул. Козацької та вул. Г.Дніпра", а саме: викласти абзац 2 п. 2 в наступній редакції: "За основним цільовим призначенням земельні ділянки з кадастровими номерами 7110136400:01:013:0015 та 7110136400:01:013:0023 віднести до земель житлової та громадської забудови. Земельну ділянку з кадастровим номером 7110136400:01:013:0022 за основним цільовим призначенням віднести до земель водного фонду" (т.І, а.с. 36-39).
9.11 17.11.2016 Черкаською міською радою прийнято рішення №2-1367 "Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 28.12.2005 №8-962".
Цим рішенням зареєстровано право комунальної власності на ділянки загальною площею 3,4607 га, з них:
- 2,4486 га кадастровий номер 7110136400:01:013:0023;
- 0,2813 га кадастровий номер 7110136400:01:013:0022;
- 0,7308 га кадастровий номер 7110136400:01:013:0015 на перехресті вулиць Козацька та Героїв Дніпра.
Також внесено зміни до рішення Черкаської міської ради від 28.12.2005 №8-962 "Про надання приватному підприємству "Інвестиційно-будівельна компанія "Будгарант" в частині:
Підпункт 2.1. - заміни словосполучення "готельного комплексу" на "малоповерхової житлової забудови та багатоповерхового гаража" у відповідних відмінках.
Підпункт 2.2. - абзаци 2, 3 пункту 2 рішення викласти в новій редакції:
за основним цільовим призначенням земельні ділянки віднести:
- площею 0,7308 га кадастровий номер 7110136400:01:013:0015 та площею 2,4486 га кадастровий номер 7110136400:01:013:0023 - до земель житлової та громадської забудови;
- площею 0,2813 га кадастровий номер 7110136400:01:013:0022 - до земель водного фонду.
За функціональним призначенням ділянки віднести:
- загальною площею 3,1794 га до земель житлової забудови;
- площею 0,2813 га до земель рекреаційного призначення.
Пунктом 3 рішення зобов`язано користувача ПП ІБК "Будгарант" внести зміни в договір оренди землі від 02.02.2006, реєстраційний номер 040677500080 (т.І, а.с. 19).
Підставою прийняття рішення Черкаської міської ради №2-1367 від 17.11.2016 визначено постанову Соснівського районного суду від 10.10.2016 у справі №712/10864/16а, яким зобов`язано Черкаську міську раду внести зміни до свого рішення №8-962 від 28.12.2005р. шляхом зміни цільового призначення земельних ділянок площею 0,7308 га кадастровий номер 7110136400:01:013:0015 та площею 2,4486 га кадастровий номер 7110136400:01:013:0023 - із земель водного фонду на землі житлової та громадської забудови.
9.12 На підставі зазначеного рішення ради між відповідачами 09.12.2016 підписано зміни до договору оренди землі (т.І, а.с. 29-30).
9.13 Разом з тим, 11.09.2018 р. постановою Великої палати Верховного Суду постанову Соснівського районного суду м. Черкас від 10.10.2016 р. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2017 р. скасовано та ухвалено нове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено (т.І, а.с. 40-44).
9.14 У постанові від 11.09.2018 у справі №712/10864/16-а Великою палатою Верховного Суду зазначено наступне:
"Міськрада прийняла Рішення від 28 грудня 2005 року відповідно до статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в України" (далі - Закон № 280/97-ВР) та норм земельного законодавства на підставі розробленого та погодженого з відповідними органами контролю проекту землеустрою. У пункті 2 зазначеного рішення вказано, що за основним цільовим призначенням земельну ділянку віднесено до земель водного фонду (прибережна смуга). За функціональним використанням земельну ділянку віднесено: на період будівництва - до категорії земель рекреаційного призначення та інших відкритих земель (земель, що зайняті поточним будівництвом); після завершення будівництва: площею 7308 кв. м - до категорії земель комерційного використання; площею 27 299 кв. м - до категорії земель технічної інфраструктури.
Згідно з частинами першою, другою статті 20 ЗК у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.
Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
Так, статтею 122 ЗК у зазначеній редакції, серед іншого, передбачено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
У той же час відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належать повноваження щодо вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
Аналіз зазначених норм матеріального права дає підстави дійти висновку, що зміна цільового призначення земель комунальної форми власності є виключною компетенцією органів місцевого самоврядування, яка проводиться на підставі відповідних проектів устрою, що мають затверджуватись рішенням уповноваженої ради у встановленому законом порядку.
Виходячи з принципу ЗК щодо раціонального використання та охорони земель Велика Палата Верховного Суду вважає, що зміна виду використання землі в межах її цільового призначення повинна проводитися у порядку, встановленому для зміни цього цільового призначення землі.
ЗК передбачає зміну цільового призначення землі органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проекти землеустрою або приймають рішення про створення природоохоронного та історико-культурного призначення.
Суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, задовольняючи цей позов, не врахував положення наведеного вище законодавства, крім того, задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій не врахували права органу місцевого самоврядування вирішувати питання щодо зміни цільового призначення земельної ділянки, оскільки відповідно до вимог чинного законодавства України до компетенції судів віднесено розгляд вимог виключно про спонукання розглянути подане зацікавленою особою клопотання без визначення змісту самого рішення.
Як наслідок, зобов`язавши Міськраду внести зміни до чинного рішення Міськради, суд перебрав на себе повноваження органу місцевого самоврядування та вийшов за межі своїх повноважень.
Так, оскаржуваними судовими рішеннями фактично змінено цільове призначення земельної ділянки із земель водного фонду на землі житлової та громадської забудови.
Разом із тим суди попередніх інстанцій на порушення норм матеріального права під час винесення судових рішень не врахували, що ПП "ІБК "Будгарант" не зверталось на адресу Міськради про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельних ділянок на перехресті вул. Козацької та вул. Героїв Дніпра у м. Черкасах та жодних рішень органом місцевого самоврядування з цього приводу не приймалося.
Статтею 6 Конституції України визначено, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.
Зважаючи на те, що необхідною умовою зміни цільового призначення земельної ділянки, яка перебуває у комунальній власності, є наявність рішення відповідного органу місцевого самоврядування - зобов`язання судом внести певні зміни до рішення міської ради за відсутності відповідного волевиявлення органу є порушенням його виключної, передбаченої Конституцією України, компетенції на здійснення права власності від імені Українського народу та управління землями, яке підлягає захисту.
Суд не може вирішувати питання, віднесені до компетенції органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, зокрема, про передачу земельних ділянок у постійне користування, оренду, укладення чи поновлення договору оренди земельної ділянки, зміну цільового призначення землі.
Тобто суди не можуть підміняти інші органи влади та зобов`язувати уповноважений орган прийняти рішення визначеного судом змісту.
Отже, зобов`язання судом органів місцевого самоврядування внести певні зміни до рішення міської ради за відсутності відповідного волевиявлення таких органів є порушенням його виключної, передбаченої Конституцією України, компетенції на здійснення права власності та управління землями, яке підлягає захисту."
9.15 При цьому, у постановах Верховного Суду України від 10.06.2015 №6-449цс15, від 24.06.2015 у справі № 907/544/14 викладено правову позицію, відповідно до якої: якщо судовий акт скасовано, то він не породжує жодних правових наслідків з моменту його ухвалення.
9.16 Враховуючи викладене, колегія суддів зазначає, що зафіксоване постановою Соснівського районного суду м. Черкас від 10.10.2016 р. та ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2017 р. зобов`язання Черкаської міської раду внести зміни в Рішення Черкаської міської ради № 8-962 від 28.12.2005 року "Про надання приватному підприємству "Інвестиційно-будівельна компанія "БУДГАРАНТ" земельної ділянки в оренду на перехресті вул. Козацької та вул. Г.Дніпра", а саме: викласти абзац 2 п.2 в наступній редакції: "За основним цільовим призначенням земельні ділянки з кадастровими номерами 7110136400:01:013:0015 та 7110136400:01:013:0023 віднести до земель житлової та громадської забудови. Земельну ділянку з кадастровим номером 7110136400:01:013:0022 за основним цільовим призначенням віднести до земель водного фонду", у зв`язку з подальшим скасуванням цього рішення в касаційному порядку, - будь яких правових наслідків не створює.
9.17 Крім того, враховуючи те, що у постанові Великої палати Верховного Суду від 11.09.2018 р. у справі №712/10864/16-а (провадження №11-518апп18) зазначено, що: "Питання правомірності/неправомірності передачі в довгострокову оренду земельної ділянки під розташування готельного комплексу перед судом не порушувалось[…]",а також з огляду на те, після визнання недійсним та скасування рішення №2-1367 та визнання недійсними змін до договору, укладених 09.12.2016, лишаться чинними рішення міськради від 28.12.2005 №8-962 та укладений на його виконання договір оренди землі від 07.02.2006 , колегія суддів зазначає, що рішення у даній справі не призведе до припинення права користування відповідачем-2 орендованою ним земельною ділянкою. При цьому відповідача-2 не позбавлений права звернутись у встановленому законом порядку до міськради за наданням дозволу на розробку проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельних ділянок.
10. Доводи, за якими суд апеляційної інстанції погодився або не погодився з висновками суду першої інстанції:
10.1. Враховуючи те, що рішення міськради від 17.11.2016 №2-1367 прийнято на виконання скасованої постанови районного суду, яка, у зв`язку з цим будь-яких правових наслідків не породжує, колегія суддів зазначає про наявність підстав та те, що до матеріалів справи не надано доказів звернення орендаря до міськради за наданням дозволу на розробку проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельних ділянок, а також прийняття цим органом рішень щодо цього питання, колегія суддів визнає обґрунтованими позовні вимоги прокурора про визнання недійсним зазначеного рішення від 17.11.2016 №2-1367 та укладених на його виконання змін від 09.12.2016 до договору. Враховуючи викладене, колегія суддів визнає безпідставними висновки суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог у справі.
11. Мотиви прийняття або відхилення аргументів, викладених учасниками справи в апеляційній скарзі та відзиві на апеляційну скаргу:
11.1. Оскільки Держгеокадастр є органом, наділеним функцією з організації та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель, проте не наділений повноваженнями щодо самостійного звернення з позовами про скасування рішень органів місцевого самоврядування в частині розпорядження землями комунальної форми власності, колегія суддів зазначає про помилковість тверджень відповідача-2 про те, що прокурор є неналежним позивачем та визнає обґрунтованими твердження прокурора про можливість самостійного звернення прокуратури з позовом в інтересах держави з огляду на відсутність органу до компетенції якого віднесено можливість звернення з такими позовами. Про необхідність захисту інтересів держави свідчить і те, що відповідач-2, як розпорядник комунального майна не вбачає порушень своїх прав внаслідок прийняття оспорюваного рішення.
11.2. Колегія суддів погоджується з твердженнями прокурора про те, що ним обґрунтовано порушення інтересів держави та доведено порушення земельного законодавства прийняттям оспорюваного рішення та внесенням змін до договору з огляду на те, що таке рішення прийнято на виконання скасованої постанови районного суду, яка, у зв`язку з цим будь-яких правових наслідків не породжує.
При цьому, до матеріалів справи не надано доказів звернення орендаря до міськради за наданням дозволу на розробку проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельних ділянок, а також прийняття цим органом рішень щодо цього питання.
Вказаним спростовуються твердження відповідачів про законність та обґрунтованість вказаного рішення та того, що його було прийнято виключно з метою виправлення допущеної помилки.
Враховуючи викладене, твердження відповідача-1 про те, що на момент відведення спірних земельних ділянок, вони не відносились до жодної з визначених законодавством категорій в т.ч. і до категорії земель водного фонду, не впливають на результат вирішення спору.
11.3. Враховуючи викладене, висновок судового експерта у межах розгляду даної справи не має правового значення.
12. Чи були і ким порушені, невизнані або оспорені права чи інтереси, за захистом яких особа звернулася до суду:
12.1. Матеріали справи свідчать про порушення інтересів держави щодо раціонального використання та охорони земель при розпорядженні землями комунальної власності.
13. Посилання на норми права, якими керувався суд апеляційної інстанції:
13.1. Стаття 2 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) визначає, що завданням господарського судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів, пов`язаних із здійсненням господарської діяльності, та розгляд інших справ, віднесених до юрисдикції господарського суду, з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, держави.
13.2. Здійснюючи правосуддя, господарський суд захищає права та інтереси фізичних і юридичних осіб, державні та суспільні інтереси у спосіб, визначений законом або договором (ч. 1 ст.5 ГПК України).
13.3. Суд розглядає справи не інакше як за зверненням особи, поданим відповідно до цього Кодексу, в межах заявлених нею вимог і на підставі доказів, поданих учасниками справи або витребуваних судом у передбачених цим Кодексом випадках. Збирання доказів у господарських справах не є обов`язком суду, крім випадків, встановлених цим Кодексом (ч.1 ст. 14 ГПК України).
13.4. Обставини, які відповідно до законодавства повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування (ч.1 ст. ст. 79 ГПК України).
13.5. Суд оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному, об`єктивному та безпосередньому дослідженні наявних у справі доказів. Жодні докази не мають для суду заздалегідь встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також вірогідність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності (ст. 86 ГПК України).
13.6. Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї (ч.ч. 1, 2 статті 269 ГПК України).
13.7. Приписами ст. 187 ЗК України визначено, що контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
13.8. Відповідно до ст. 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
13.9. Повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі визначений статтею 6 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель".
13.10. Статтею 21 ЦК України унормовано, що суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.
13.11. У відповідності до положень статей 13, 19 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
13.12. Відповідно до ст.ст. 18, 19 ЗК України до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об`єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії.
13.13. Згідно з ч.ч. 1, 2 ст.20 ЗК у редакції, віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.
Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
13.14. Статтею 122 ЗК України в т.ч. зазначено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
13.15. Відповідно до п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування" до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належать повноваження щодо вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
13.16. У постанові Великої палати Верховного Суду від 11.09.2018 р. у справі №712/10864/16-а (провадження№11-518апп18) зазначено, що: "зміна цільового призначення земель комунальної форми власності є виключною компетенцією органів місцевого самоврядування, яка проводиться на підставі відповідних проектів устрою, що мають затверджуватись рішенням уповноваженої ради у встановленому законом порядку."
14. Висновки Північного апеляційного господарського суду за результатами розгляду матеріалів справи:
14.1. Колегія суддів Північного апеляційного господарського суду дійшла висновку, що оскаржуване рішення прийняте за неповного з`ясування всіх обставин справи, що призвело до невірного застосування норм матеріального права.
15.1. Рішення Господарського суду Черкаської області від 21 листопада 2019 року у справі №925/1133/18 скасувати.
15.2. Апеляційну скаргу Заступника прокурора Черкаської області на рішення Господарського суду Черкаської області від 21 листопада 2019 року у справі №925/1133/18 задовольнити.
15. Розподіл судових витрат:
15.1 Судові витрати у вигляді судового збору за розгляд апеляційної скарги, згідно ч. 1 ст. 129 ГПК України необхідно стягнути пропорційно з відповідачів на користь прокуратури.
Керуючись ст.ст. 129, 269, 270, п. 2 ч. 1 ст. 275, ст.ст. 277, 282, 284 ГПК України, Північний апеляційний господарський суд, -
П О С Т А Н О В И В:
1. Апеляційну скаргу Заступника прокурора Черкаської області на рішення Господарського суду Черкаської області від 21 листопада 2019 року у справі №925/1133/18 задовольнити.
2. Рішення Господарського суду Черкаської області від 21 листопада 2019 року у справі №925/1133/18 скасувати та прийняти нове рішення:
1. Позовні вимоги Заступник керівника Черкаської місцевої прокуратури задовольнити повністю.
2. Визнати незаконним та скасувати рішення Черкаської міської ради №2-1367 від 17.11.2016р. "Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 28.12.2005р. №8-962".
3. Визнати недійсними зміни до договору оренди землі від 07.02.2006р., зареєстрованого в Черкаській регіональній філії ДП "Центр ДЗК при Держкомземі України", зареєстрованого 18.02.2006р. під №040677500080, укладених 09.12.2016р. між Черкаською міською радою та приватним підприємством "Інвестиційно-будівельна компанія "Будгарант", зареєстрованих виконавчим комітетом Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області - індексний номер: 34472441 від 27.03.2017р., номер запису про інше речове право: 19656533.
4. Стягнути з Черкаської міської ради (18002, м. Черкаси, вул. Б. Вишневецького, 36, код ЄДРПОУ 25212542) на користь прокуратури Черкаської області (18000, м. Черкаси, вул. Б. Хмельницького, 60, код ЄДРПОУ 02911119) 1762 (одну тисячу сімсот шістдесят дві) грн. 00 коп. судового збору за звернення з позовом.
5. Стягнути з Приватного підприємства "Інвестиційно-будівельна компанія "Будгарант" (18001, м. Черкаси, бульвар Шевченка, 242/1, офіс 803, код ЄДРПОУ 33752870) на користь прокуратури Черкаської області (18000, м. Черкаси, вул. Б. Хмельницького, 60, код ЄДРПОУ 02911119) 1762 (одну тисячу сімсот шістдесят дві) грн. 00 коп. судового збору за звернення з позовом."
3. Стягнути з Черкаської міської ради (18002, м. Черкаси, вул. Б. Вишневецького, 36, код ЄДРПОУ 25212542) на користь прокуратури Черкаської області (18000, м. Черкаси, вул. Б. Хмельницького, 60, код ЄДРПОУ 02911119) 2643 (дві тисячі шістсот сорок три) грн. 00 коп. судового збору за подання апеляційної скарги.
4. Стягнути з Приватного підприємства "Інвестиційно-будівельна компанія "Будгарант" (18001, м. Черкаси, бульвар Шевченка, 242/1, офіс 803, код ЄДРПОУ 33752870) на користь прокуратури Черкаської області (18000, м. Черкаси, вул. Б. Хмельницького, 60, код ЄДРПОУ 02911119) 2643 (дві тисячі шістсот сорок три) грн. 00 коп. судового збору за подання апеляційної скарги
5. Доручити Господарському суду Черкаської області видати відповідні накази.
6. Справу № 925/1133/18 повернути до Господарського суду Черкаської області.
Постанова набирає законної сили з дня її прийняття і може бути оскаржена до Верховного Суду у порядку та строк, передбачений ст.ст. 287-289 ГПК України.
Повний текст постанови складено - 23.09.2020 р.
Головуючий суддя М.Г. Чорногуз
Судді А.О. Мальченко
О.В. Агрикова
