УХВАЛА
07 липня 2021 року
м. Київ
Справа № 925/1133/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду: Краснова Є. В. - головуючого, Случа О. В., Волковицької Н. О.,
секретар судового засідання - Астапова Ю. В.,
розглядаючи у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника прокурора Черкаської області на постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 (колегія суддів: Хрипун О. О., Тищенко А. І., Іоннікова І. А.) у справі
за позовом заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури до 1. Черкаської міської ради; 2. Приватного підприємства "Інвестиційно-будівельна компанія "Будгарант" про визнання незаконним та скасування рішення Черкаської міської ради та визнання недійсними змін до договору оренди землі
за участю представників:
позивача - Шекшеєва В. С.,
відповідача-1 - Панченко В. В.,
відповідача-2 - Єрема М. Р.,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог
Заступник керівника Черкаської місцевої прокуратури звернувся до Господарського суду Черкаської області із позовом до Черкаської міської ради та Приватного підприємства "Інвестиційно-будівельна компанія "Будгарант" (далі - ПП "Інвестиційно-будівельна компанія "Будгарант") про визнання незаконним та скасування рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 № 2-1367 "Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 28.12.2005 № 8-962"; визнання недійсними змін до договору оренди землі від 07.02.2006, зареєстрованого 18.02.2006 № 040677500080 в Черкаській регіональній філії ДП "Центр ДЗК при Держкомземі України", укладених 09.12.2016 між Черкаською міською радою та ПП "Інвестиційно-будівельна компанія "Будгарант", зареєстрованих виконавчим комітетом Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області, індексний номер: 34472441 від 27.03.2017, номер запису про інше речове право: 19656533.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що земельна ділянка, кадастровий номер 7110136400:01:013:0022, належить до земель водного фонду і на цій території заборонено будь-яке будівництво, а судове рішення, на підставі якого внесено зміни до рішення Черкаської міської ради від 28.12.2005 № 8-962" та до договору оренди землі від 07.02.2006, скасовано.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Господарського суду Черкаської області від 21.11.2019 у задоволенні позовних вимог відмовлено у повному обсязі.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, місцевий господарський суд зазначив, що цільове призначення спірних земельних ділянок визначено орендодавцем на підставі наявної технічної документації. Віднесення земельної ділянки, площею 0,2813 га, кадастровий номер 7110136400:01:013:0022, до земель водного фонду є помилковим, оскільки спірна ділянка не межує та не накладається на захисну смугу чи охоронну зону річки Дніпро в межах міста в натурі та на кадастровій карті, а подальше внесення змін до рішення міської ради та договору оренди мало на меті приведення землевпорядної документації та договірних відносин у відповідність до Закону, а не приховання незаконних дій власника землі в межах міста чи незаконне використання земельної ділянки землекористувачем (орендарем).
Крім того, господарський суд першої інстанції дійшов висновку про те, що прокурор не є належним позивачем у спірних відносинах та перебрав на себе функції контролюючого органу, що є неприпустимим, оскільки органи влади можуть діяти лише в спосіб, визначений Законом, і не інакше. За висновком суду, прокурор не зазначив та не обґрунтував, чиє право порушено та чиє право він захищає.
Постановою Північного апеляційного господарського суду від 22.09.2020 рішення Господарського суду Черкаської області від 21.11.2019 скасовано, ухвалено нове рішення, яким позовні вимоги заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури задоволено у повному обсязі.
Постановою Верховного Суду постанову Північного апеляційного господарського суду від 22.09.2020 скасовано, справу передано на новий розгляд до Північного апеляційного господарського суду.
Верховний Суд наголосив на необхідності під час нового розгляду справи встановити фактичні обставини, які мають значення для правильного вирішення питання щодо наявності/відсутності підстав для захисту прокурором інтересів держави у суді; дотримання/недотримання прокурором процедури, встановленої частинами 3 та 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом.
Постановою Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 рішення суду першої інстанції скасовано, позов залишено без розгляду на підставі пункту 2 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).
При цьому апеляційний господарський суд зазначив, що особа, позов якої залишено без розгляду, після усунення обставин, що були підставою для залишення позову без розгляду, має право звернутися до суду повторно (частина 4 статті 226 ГПК України).
Короткий зміст доводів та вимог касаційної скарги
Заступник керівника Черкаської обласної прокуратури у касаційній скарзі просить постанову апеляційної інстанції скасувати, справу направити для продовження розгляду до Північного апеляційного господарського суду.
Скарга з посиланням на пункт 1 частини другої статті 287 ГПК України мотивована неправильним застосуванням та порушенням судами норм чинного законодавства, зокрема статті 23 Закону України "Про прокуратуру", а також прийняттям судового рішення без урахування висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, від 11.02.2020 у справі № 922/614/19.
30.06.2021 від Прокурора відділу Офісу Генерального прокурора надійшло клопотання про передачу цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Підставою такої передачі прокурор визначає положення частини 5 статті 302 ГПК України, оскільки вважає, що справа містить виключну правову проблему, а передача справи № 925/1133/18 на розгляд Великої Палати необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
Частиною 5 статті 302 ГПК України передбачено, що суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему, і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 30.10.2018 у справі № 757/172/16-ц зазначила, що виключна правова проблема має оцінюватися з урахуванням кількісного та якісного вимірів. Кількісний ілюструє той факт, що вона наявна не в одній конкретній справі, а у невизначеній кількості спорів, які або вже існують, або можуть виникнути з урахуванням правового питання, щодо якого постає проблема невизначеності. З погляду якісного критерію про виключність правової проблеми свідчать такі обставини як відсутність сталої судової практики в питаннях, що визначаються, як виключна правова проблема; невизначеність на нормативному рівні правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема; необхідність застосування аналогії закону чи права; вирішення правової проблеми необхідне для забезпечення принципу пропорційності, тобто належного балансу між інтересами сторін у справі. Метою вирішення виключної правової проблеми є формування єдиної правозастосовної практики та забезпечення розвитку права.
Перевіривши доводи прокурора про необхідність передачі цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність обґрунтованих доводів, які дають підстави для висновку про необхідність передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, тому зазначене клопотання не може бути задоволено.
Узагальнений виклад позицій інших учасників справи
ПП "Інвестиційно-будівельна компанія "Будгарант" у відзиві просить у задоволенні касаційної скарги відмовити, постанову апеляційної інстанції залишити без змін.
Черкаська міська рада у відзиві просить у задоволенні касаційної скарги відмовити, постанову апеляційної інстанції залишити без змін.
Позиція Верховного Суду
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший - третій частини четвертої статті цього ж Закону).
Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах звертала увагу на те, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Тобто, суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом як заявив прокурор. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту. Іншими словами, прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює.
Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду у постанові від 15.06.2021 у справі № 908/1664/19 зазначив що визначення прокурором свого правового статусу як самостійного позивача у справі, за наявності органу місцевого самоврядування, уповноваженого на здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, не нівелює його обов`язку щодо дотримання порядку представництва, дотримання процедури, встановленої частинами 3 і 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", та надання можливості такому органу самостійно звернутися до суду за захистом порушених прав держави.
Колегія суддів зазначає, що у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Прокурор при зверненні з даним позовом вказав, що є позивачем, оскільки Черкаська міська рада - один із співвідповідачів, рішення якого оскаржується через його невідповідність нормам чинного законодавства. Цим прокурор обґрунтовував відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів саме у спірних правовідносинах, тобто навів підставу для представництва інтересів держави.
З огляду на те, що прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави, обґрунтував, у чому полягає порушення цих інтересів, визначив Черкаську міську раду одним з співвідповідачів у справі та заявив вимогу про визнання незаконним і скасування рішення цього органу, колегія суддів Касаційного господарського суду вважає, що у прокурора відсутній обов`язок дотримання процедури, передбаченої абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", а саме щодо необхідності попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта.
У зв`язку з цим колегія суддів вважає за необхідне відступити від висновку, викладеного у постанові Верховного Суду від 15.06.2021 у справі № 908/1664/19 про те, що визначення прокурором свого правового статусу як самостійного позивача не нівелює його обов`язку дотримання процедури, передбаченої абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Відповідно до частини 6 статті 13 Закону України "Про судоустрій та статус суддів" висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.
Частиною 4 статті 236 ГПК України передбачено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норми права, викладені в постановах Верховного Суду.
Проаналізувавши обставини цієї справи та з огляду на розгляд судами значної кількості аналогічних справ (за предметом спору та суб`єктним складом), з метою формування єдиної правозастосовчої практики, для вирішення питання щодо наявності чи навпаки, відсутності підстав для відступу від висновків у справі з подібних правовідносин, колегія суддів вважає за необхідне передати справу № 925/1133/18 на розгляд судової палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду.
На підставі викладеного та керуючись статтями 234, 302, 303 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд
УХВАЛИВ:
Справу № 925/1133/18 за позовом заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури до Черкаської міської ради та приватного підприємства "Інвестиційно-будівельна компанія "Будгарант" про визнання незаконним та скасування рішення Черкаської міської ради та визнання недійсними змін до договору оренди землі за касаційною скаргою заступника прокурора Черкаської області на постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 у зазначеній справі передати на розгляд судової палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду.
Ухвала набирає законної сили з моменту її оголошення та оскарженню не підлягає.
Суддя Є. В. Краснов
Суддя О. В. Случ
Суддя Н. О. Волковицька
