ОКРЕМА ДУМКА
31 березня 2021 року
Київ
справа №803/1541/16
адміністративне провадження №К/9901/18708/18
суддів Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду Шарапи В.М. та Мороз Л.Л. щодо постанови судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 31.03.2021, що ухвалена за наслідками розгляду касаційної скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "Перша Волинська старательська артіль" на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2016 року (колегія у складі суддів Валюха В.М., Денисюка Р.С., Костюкевича С.Ф.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2017 року (колегія у складі суддів Запотічного І.І., Довгої О.І., Каралюса В.М.) у справі №803/1541/16 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Перша Волинська старательська артіль" до Державної служби геології та надр України, треті особи - Волинська обласна рада, Державна служба з питань праці, Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії
1. У цій справі позивач подав касаційну скаргу на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 22.12.2016 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 13.03.2017, в якій просив оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове судове рішення, яким позов задовольнити повністю.
1.2 При цьому, аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги полягали, серед іншого, у тому, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми підпункту 8 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок №615), з урахуванням змін, внесених Постановою Кабінету Міністрів України "Про внесення змін до порядків, затверджених постановами Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 р. № 594 і 615, та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України" від 06.04.2016 №277 (далі - Постанова №277), з урахуванням гарантій, закріплених у статті 58 Конституції України.
Зокрема, скаржник вказував, що на час звернення позивача до відповідача із заявою від 09.03.2016 про надання спеціального дозволу на користування надрами був чинним підпункт 8 пункту 8 Порядку №615 про надання такого дозволу без проведення аукціону за відповідних підстав та у відповідному порядку. Проте, під час розгляду заяви позивача Постановою №277, яка набрала чинності з 12.04.2016, норму підпункту 8 пункту 8 Порядку №615 виключено, а тому, на думку позивача, правовідносини з приводу надання спеціального дозволу на користування надрами, які виникли до цього, повинні регулюватись нормами Порядку №615 у редакції, чинній на час звернення із заявою з огляду на закріплену в статті 58 Конституції України заборону зворотної дії законів та нормативно-правових актів в часі.
2. Слід зауважити, що питання щодо того, яка саме редакція пункту 8 Порядку №615 підлягає застосуванню до правовідносин, подібних до тих, що слугували підставою для звернення до суду з даним адміністративним позовом, вже неодноразово було предметом з`ясування судом касаційної інстанції.
3. Зокрема, у постанові Верховного Суду від 18.09.2018 у справі №816/1053/16 суд зазначив, що зважаючи на неприпустимість зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів, закріплену у частині 1 статті 58 Конституції України, відповідач - Державна служба геології та надр України, під час розгляду заяви позивача - Товариства з обмеженою відповідальністю "Науково-виробниче підприємство "Яциново-Слобідський кар`єр піску", повинен був керуватись нормою підпункту 8 пункту 8 Порядку №615, яка була чинною на момент подання позивачем заяви про видачу спеціального дозволу на користування надрами (31.03.2016), незалежно від того, що у подальшому (з 12.04.2016) норма даного підпункту виключена Постановою №277.
4. Правова позиція аналогічного змісту наведена також у постановах Верховного Суду від 02.10.2020 у справі №826/1236/17, від 22.12.2020 у справі №817/856/16.
5. Натомість, у постанові Верховного Суду від 09.09.2020 у справі №826/10971/16 суд послався на положення частини 2 статі 19 Конституції України, якими від органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб вимагається діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. На переконання суду, попри те, що позивач - Товариство з обмеженою відповідальністю "Азов-Мінералтехніка", подало заяву про надання спеціального дозволу на користування надрами 30.03.2016, тобто до внесення змін до Порядку №615 Постановою №277, зважаючи на те, що на час розгляду цієї заяви була відсутня така правова підстава для його видачі як "геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення або видобування корисних копалин, якщо відповідно до законодавства заявник є власником цілісного майнового комплексу, побудованого (реконструйованого) з метою видобування та переробки корисних копалин з ділянки надр, на користування якою надається дозвіл, або такий майновий комплекс надано надрокористувачу в оренду (концесію)", у суб`єкта владних повноважень не було законних підстав для видачі дозвільного документу за відсутності у законодавстві підстави його видачі. При цьому, судом касаційної інстанції відхилені доводи скаржника про те, що на момент звернення із заявою зазначена підстава існувала та зазначено, що це не може скасовувати пряму дію закону в часі, навіть, якщо призводить до зміни умов надання дозволу. Рішення за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу приймається за законом, що діє на час прийняття рішення.
6. Таким чином, існують неоднакові підходи суду касаційної інстанції у складі різних колегій суддів судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду під час вирішення питання стосовно того, яка редакція Порядку №615 підлягає застосуванню до спірних правовідносин, зокрема:
1) та, що була чинною на момент звернення особи із заявою про видачу спеціального дозволу на користування надрами;
2) та, що була чинною на момент розгляду уповноваженим органом заяви особи про видачу спеціального дозволу на користування надрами і прийняття відповідного рішення за наслідками розгляду такої заяви.
7. Вказані обставини і стали підставою для передачі даної адміністративної справи на розгляд судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду, що було відображено в ухвалі від 20.01.2021.
8. У своїй постанов від 31.03.2021 судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду дійшла висновку, що правильним є підхід, застосований у постанові Верховного Суду від 09.09.2020 у справі №826/10971/16, за яким рішення за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами приймається за законодавством, що діє на час прийняття рішення про надання чи відмову у наданні дозволу (а не на час звернення з заявою) та вважала за необхідне відступити від правового висновку, викладеного у постановах Верховного Суду від 18.09.2018 у справі №816/1053/16, від 02.10.2020 у справі №826/1236/17, від 22.12.2020 у справі №817/856/16 та інших, де його застосовано.
9. Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду керувалася при цьому тим, що з прийняттям Постанови №277 державою, в особі уповноважених органів, було фактично змінено підходи щодо порядку реалізації права на користування надрами для забезпечення публічного інтересу гарантування ефективного використання надр як загальнонародної власності. Кабінет Міністрів України, приймаючи Постанову №277, не визначив перехідного періоду та особливостей застосування законодавства за заявами, розгляд яких не закінчено на момент її прийняття. Отже, Постанова №277 і змінений нею Порядок №615 підлягали застосуванню до правовідносин щодо розгляду відповідачем заяви позивача, поданої 09.03.2016, які були триваючими та не закінчились станом на 12.04.2016.
10. Проте, судді Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду Шарапа В.М. та Мороз Л.Л. не можуть погодитись з цією позицією судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду з наступних підстав.
11. Частиною 1 статті 8 Конституції України визначено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права.
12. За змістом Доповіді "Верховенство права", схваленої Європейською комісією "За демократію через право" (Венеційська комісія) на 86-му пленарному засіданні (25-26.03.2011), одним із складових елементів принципу верховенства права є принцип юридичної (правової) визначеності, згідно з яким держава зобов`язана дотримуватись законів, які запровадила і застосовувати їх у передбачуваний спосіб та з логічною послідовністю. Передбачуваність означає, що закон має бути, за можливості, проголошений наперед - до його застосування, та має бути передбачуваним щодо його наслідків: він має бути сформульований з достатньою мірою чіткості, аби особа мала можливість скерувати свою поведінку (пункт 44). Юридична визначеність вимагає, щоб юридичні норми були чіткими і точними та спрямованими на забезпечення того, щоб ситуації та правовідносини залишались передбачуваними. Зворотна дія юридичних норм також суперечить принципові юридичної визначеності, принаймні у кримінальному праві, позаяк суб`єкти права повинні знати наслідки своєї поведінки, але це також стосується і цивільного та адміністративного права - тієї мірою, що негативно впливає на права та законні інтереси особи (пункт 46). На додачу до цього, парламентові не може бути дозволено зневажати основоположні права людини внаслідок ухвалення нечітких законів. Цим досягається істотно важливий юридичний захист особи супроти держави та її органів і посадових осіб. Юридична визначеність також означає, що держава загалом повинна дотримуватись взятих на себе певних зобов`язань, виконувати покладені на неї певні функції чи виголошені нею перед людьми певні обіцянки (поняття "законних очікувань") (пункти 47-48).
13. Частиною 1 статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" від 23.02.2006 №3477-IV визначено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та практику Європейського Суду з прав людини як джерело права.
14. Як зазначив Європейський Суд з прав людини у своєму рішенні у справі "Ольссон проти Швеції №1" (Olsson v. Sweden №1) від 24.03.1988 (заява №10465/83), норма національного закону не може розглядатися як право, якщо її не сформульовано з достатньою точністю так, щоб громадянин мав змогу, якщо потрібно, з відповідними рекомендаціями, до певної міри передбачити наслідки своєї поведінки (п. 61).
15. За усталеною практикою Європейського Суду з прав людини, формулювання національного законодавства повинно бути достатньо передбачуваним, щоб надати особам адекватну вказівку щодо обставин та умов, за яких державні органи мають право вдатися до заходів, що вплинуть на їхні конвенційні права (див. рішення у справі "С.G. та інші проти Болгарії" (С.G. and Others v. Bulgaria) від 24.04.2008, п. 39, у справі "Олександр Волков проти України" від 09.01.2013, п. 170).
16. Окрім того, Європейський Суд з прав людини у п. 65 свого рішення у справі "Вєренцов проти України" від 11.04.2013 зауважив, що у зв`язку із тим, що багато законів неминуче сформульовані у термінах, що тією чи іншою мірою є нечіткими, їх тлумачення й застосування є питанням практики (див., mutatis mutandis, вищенаведені рішення у справах "Газета "The Sunday Times" проти Сполученого Королівства (№1)" (The Sunday Times v. United Kingdom (no. 1)), n. 49, та "Коккінакіс проти Греції" (Kokkinakis v. Greece), п. 40). Функція здійснення правосуддя, закріплена за судами, полягає саме у подоланні сумнівів щодо тлумачення, що залишаються (див., mutatis mutandis, вищенаведене рішення у справі "Кантоні проти Франції" (Cantoni v. France)).
17. Слід наголосити, що у даній адміністративній справі, що передана на розгляд судової палати Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду, позивач 09.03.2016 на основі чинного на той час законодавства, зокрема, статті 16 Кодексу про надра України та підпункту 8 пункту 8 Порядку №615, звернувся до відповідача із заявою про надання спеціального дозволу на геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислову розробку родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, без проведення аукціону, оскільки він виступав орендарем цілісного майнового комплексу, побудованого (реконструйованого) для видобування і переробки корисних копалин. До заяви було додано пакет документів.
18. Однак, у межах процедури реалізації позивачем свого права, передбаченого підпунктом 8 пункту 8 Порядку №615, Кабінет Міністрів України Постановою №277, яка набрала чинності 12.04.2016, відповідну норму, а відтак, і право позивача, як орендаря цілісного майнового комплексу, побудованого (реконструйованого) для видобування і переробки корисних копалин, на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, фактично, скасував. При цьому, скасування такого права жодним чином не залежало від волевиявлення позивача і крім того, у нормативно-правовому акті, який стосувався скасування цього права, а саме у Постанові №277, не було визначено порядку та способу його застосування до правовідносин, що виникли до моменту набрання ним чинності.
19. Відповідно до частини 1 статті 58 Конституції України, закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.
20. Конституційний Суд України неодноразово висловлювався щодо встановленої цією нормою заборони зворотної дії законів у часі.
21. Зокрема, у рішенні від 13.05.1997 №1-зп Конституційний Суд України зауважив, що норма статті 58 Конституції України закріплює один з найважливіших загальновизнаних принципів сучасного права - закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Це означає, що вони поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності. Закріплення названого принципу на конституційному рівні є гарантією стабільності суспільних відносин, у тому числі відносин між державою і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього закону чи іншого нормативно-правового акта.
22. У рішенні від 09.02.1999 №1-рп/99 Конституційний Суд України вказав на те, що принцип закріплений у статті 58 Конституції України треба розуміти так, що дія нормативно-правового акта в часі починається з моменту набрання цим актом чинності та припиняється з втратою ним чинності, тобто до події чи факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
23. Крім того, у рішенні від 05.04.2001 №3-рп/2001 Конституційний Суд України зазначив, що закріплений у частині 1 статті 58 Конституції України принцип означає, що дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом.
24. Варто наголосити, що Постанова №277 була офіційно опублікована 12.04.2016, тобто безпосередньо в день набрання нею чинності, а отже зміст цієї Постанови не був проголошений наперед, а сама Постанова №277 не могла вважатись такою, що відповідає критерію передбачуваності.
25. Крім того, Постанова №277 не містила жодних положень стосовно можливості та способу її застосування до правовідносин, розпочатих до набрання нею чинності, попри те, що за її нормами певна категорія осіб - орендарі цілісних майнових комплексів, побудованих (реконструйованих) для видобування і переробки корисних копалин, які мали право на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, позбавлялися цього права, незалежно від того чи вчинили вони якісь дії з метою реалізації такого права до моменту набрання чинності Постановою №277.
26. Також, як зазначено у згаданому вище рішенні Конституційного Суду України від 09.02.1999 №1-рп/99, у регулюванні суспільних відносин застосовуються різні способи дії в часі нормативно-правових актів. Перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися, негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма).
27. Варто зауважити, що визначення процедури такого переходу повинно бути безпосередньо застережене у тому нормативно-правовому акті, який запроваджує нову форму регулювання суспільних відносин. У разі ж відсутності прямої вказівки у нормативно-правовому акті про надання його нормам зворотної дії в часі, презюмується, що останні мають загальний порядок, тобто пряму дію норм в часі, які повинні застосовуватись виключно до правовідносин, які виникли після набрання ним чинності.
28. Згідно з висновком, викладеним у постанові Верховного Суду від 19.06.2018 у справі №820/5348/17, розпочатий процес реалізації права повинен бути завершений за чинним на момент початку такого процесу законом (крім випадків, якщо у самому законі не визначений інший порядок), що узгоджується з принципом юридичної (правової) визначеності.
29. У цій справі спірні правовідносини розпочалися із поданням позивачем заяви відповідачу та повинні були завершитись прийняттям рішення про задоволення такої заяви і надання спеціального дозволу або про відмову в його наданні. Тому, спірні правовідносини мають усі ознаки триваючих правовідносин, адже має місце розрив між зверненням позивача та прийняттям рішення відповідачем як суб`єктом владних повноважень.
30. Крім того, вважаємо за необхідне зазначити, що триваючі правовідносини за їх правовою природою потрібно розрізняти на ті, які існують у межах здійснення певної адміністративної процедури між особою та суб`єктом владних повноважень, а також ті, які вже були "санкціоновані", тобто, отримали правове оформлення з боку держави і продовжують тривати після цього.
31. У межах даної справи, спірні правовідносини виникли саме в межах здійснення адміністративної процедури, оскільки були направлені на отримання позивачем певного результату (надання йому спеціального дозволу на користування надрами) за наслідками звернення до відповідача як уповноваженого державою органу.
32. Таким чином, ці спірні правовідносини мали триваючий безперервний характер та повинні були завершитись прийняттям певного рішення, а тому існували підстави для поширенні на такі правовідносини дії норми підпункту 8 пункту 8 Порядку №615 при визначенні відповідачем наявності чи відсутності у позивача права на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону саме у тій редакції, що була чинною на момент, коли такі відносини були розпочаті, зокрема, на момент подання заяви позивачем, у якого існувало відповідне право. Натомість, поширення на спірні правовідносини в цій частині норм Порядку №615, в редакції Постанови №277, за умови відсутності у ній прямої вказівки про таке, суперечить принципу юридичної (правової) визначеності та свідчить про надання відповідачем нормам цієї Постанови характеру ретроактивних на власний розсуд та за відсутності для цього належних правових підстав.
33. З огляду на наведене, не погоджуємося з позицією судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду щодо необхідності відступлення від висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 18.09.2018 у справі №816/1053/16, від 02.10.2020 у справі №826/1236/17, від 22.12.2020 у справі №817/856/16 та інших, де його застосовано та вважаємо, що натомість слід було відступити від висновків, викладених постанові Верховного Суду від 09.09.2020 у справі №826/10971/16 та інших, де його застосовано.
Судді Л.Л. Мороз
В.М. Шарапа
