Правова позиція
Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду
згідно з Постановою
від 29 листопада 2022 року
у справі № 240/401/19
Адміністративна юрисдикція
Щодо права прокурора на звернення до суду в інтересах держави у сфері дотримання процедури надання надр у користування
ФАБУЛА СПРАВИ
Прокурор звернувся до суду із позовом в інтересах держави до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра України), Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ України), обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача: ТОВ «Софія-Гамма», в якому просив визнати протиправними та скасувати:
- державну реєстрацію робіт і досліджень, пов'язаних із геологічним вивченням надр, здійснену Держгеонадра України ТОВ «Софія-Гамма» за формою 3-гр;
- протокол засідання колегії ДКЗ України;
- рішення обласної ради «Про розгляд звернення Держгеонадра України щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Гамма».
Прокурор обґрунтовує необхідність звернення з позовом в інтересах держави до суду відсутністю органу, уповноваженого здійснювати контроль за додержанням законності під час розгляду Держгеонадра України та ДКЗ України матеріалів геолого-економічної оцінки запасів родовищ та погодження обласною радою надання спеціального дозволу на користування надрами у спосіб, обраний прокурором, зокрема, шляхом звернення до суду про визнання протиправними дій та рішень відповідних органів.
Рішенням окружного адміністративного суду позов задоволено.
Справа розглядалась судами неодноразово.
Постановою апеляційного адміністративного суду рішення окружного адміністративного суду скасовано та ухвалено нове рішення: позовну заяву прокурора залишено без розгляду.
ОЦІНКА СУДУ
Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. Відтак, звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.
У справі, що розглядається, прокурор звернувся із позовом до Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, обласної ради, вважаючи, що протиправними діями та рішеннями цих органів були порушені інтереси держави у сфері дотримання встановленої процедури надання спеціального дозволу на користування надрами. Протиправність дій та рішень цих органів виразилась, на думку прокурора, у здійсненні державної реєстрації робіт і досліджень, пов'язаних із геологічним вивченням надр ТОВ «Софія-Гамма», без наявності у цього суб`єкта господарювання діючого спеціального дозволу на геологічне вивчення родовищ корисних копалин, що у свою чергу свідчить про протиправність здійснення державної реєстрації попередньої геолого-економічної оцінки Південної ділянки родовища торфу «Ямни», а також у подальшому прийнятті до розгляду матеріалів геолого-економічної оцінки та погодженні видачі спеціального дозволу за результатами розгляду цих матеріалів. У свою чергу, вказані порушення, на думку прокурора, призвели до того, що надання спеціального дозволу на користування надрами матиме місце без проведення державної експертизи та належної оцінки запасів корисних копалин відповідного родовища, а також без проведення аукціону.
На думку Суду, таке обґрунтування є сумісним з розумінням «інтересів держави».
Вирішуючи питання про наявність підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва прокурором інтересів держави у суді у спірних правовідносинах, суди мали визначити наявність у Кабінету Міністрів України та Державної регуляторної служби України, як органів, уповноважених здійснювати контроль у сфері дотримання дозвільної процедури, у тому числі процедури надання спеціального дозволу на користування надрами, права звертатися до адміністративного суду з позовом до Держгеонадра України, ДКЗ України та органу місцевого самоврядування про визнання протиправними та скасування дій та рішень цих органів, вчинених та ухвалених у межах процедури розгляду питання про надання спеціального дозволу на користування надрами.
Кабінет Міністрів України та Державна регуляторна служба України уповноважені звертатися до суду за умови, якщо це необхідно для реалізації покладених на них повноважень та у разі, якщо таке право прямо визначене законом.
Аналіз положень Кодексу України про надра дає підстави для висновку, що правом на звернення до суду у правовідносинах, урегульованих цим Кодексом, наділені орган державного геологічного контролю, орган державного гірничого нагляду, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, місцеві ради щодо дострокового припинення права користування надрами у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 статті 64, у разі незгоди користувачів (пункт 7 частини першої статті 26) та у спорах з питань користування надрами (частина перша статті 64).
Інших підстав для звернення до суду з позовом у правовідносинах, урегульованих Кодексом України про надра, не визначено.
Позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення контролю за правомірністю дій та рішень органів місцевого самоврядування. У такій категорії справ прокурор повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.
При цьому інтереси держави, у тому числі, охоплюють інтереси жителів територіальної громади, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
Крім того, зі змісту позовної заяви вбачається, що прокурор діє як самостійний позивач і не здійснює представництво інтересів держави в особі будь-якого з державних органів, що виконують функції контролю за дотриманням встановленої процедури надання спеціального дозволу на користування надрами (Держгеонадра, ДКЗ України або Житомирської обласної ради). Отже, самостійне звернення прокурора з цим позовом спрямовано виключно на захист та відновлення порушених інтересів держави.
ВИСНОВКИ: спеціальним законом, а саме - Кодексом України про надра не передбачено право Кабінету Міністрів України, Державної регуляторної служби України або іншого органу звертатися з позовом до суду з метою оскарження рішень, дій або бездіяльності державних органів у правовідносинах, що виникають у межах процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.
Тому у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду.
КЛЮЧОВІ СЛОВА: гірничі відносини, повноваження прокурора, порушення екологічного законодавства, повноваження ЦОВВ, компетенція КМУ, право на судовий захист, спори за зверненням суб'єкта владних повноважень, процесуальне представництво
