ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 640/12695/19 Суддя (судді) першої інстанції: Келеберда В.І.
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 серпня 2020 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
Головуючого судді: Чаку Є.В.,
суддів: Мєзєнцева Є.І., Федотова І.В.
за участю секретаря Муханькової Т.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг , Приватного акціонерного товариства "Національна енергетична компанія "Укренерго", Товариства з обмеженою відповідальністю "Трифановка Енержі", Державного підприємства "Гарантований покупець" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 березня 2020 року у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства "Нікопольський завод феросплавів", Комунального підприємства "Харківводоканал", Товариства з обмеженою відповідальністю "Побужський феронікелевий комбінат" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Приватне акціонерне товариство "Національна енергетична компанія "Укренерго", Державне підприємство "Гарантований покупець", Акціонерне товариство "Дніпроазот", Акціонерне товариство "Марганецький гірничо-збагачувальний комбінат", Акціонерне товариство "Покровський гірничо-збагачувальний комбінат", Акціонерне товариство "Запорізький завод феропластів", Товариство з обмеженою відповідальністю "Акванова Девелопмент", Товариство з обмеженою відповідальністю "Ренджи Сарата", Приватне акціонерне товариство "Івано-Франківськцемент", Товариство з обмеженою відповідальністю "Карпатнафтохім", Приватне акціонерне товариство "Акціонерна компанія "Київводоканал", Товариство з обмеженою відповідальністю "Трифановка Енерджі", Приватне акціонерне товариство "Електрометалургійний завод "Дніпроспецсталь" ім. А.М. Кузьміна, Комунальне підприємство "Харківводоканал", комунальне підприємство "Нікопольське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства", Товариство з обмеженою відповідальністю "Сивашенергопром", Приватне акціонерне товариство "Суха Балка", Приватне акціонерне товариство "Дніпровський металургійний завод", Товариство з обмеженою відповідальністю науково-виробниче підприємство "Білоцерківмаз", Товариство з обмеженою відповідальністю "Столичний млин", Товариство з обмеженою відповідальністю "Київхліб", Товариство з обмеженою відповідальністю "Київський пекарний дім", Товариство з обмеженою відповідальністю "Запорізький титано-магнієвий комбінат", Товариство з обмеженою відповідальністю "Херсонський машинобудівний завод", Приватне акціонерне товариство "Український графіт", Товариство з обмеженою відповідальністю "Енергопром Сістем", Ватутінське комунальне виробниче підприємство "Водоканал", Комунальне підприємство Полтавської обласної ради "Полтававодоканл", Товариство з обмеженою відповідальністю "Таврійська ливарна компанія "ТАЛКО", Асоціація "Укрводоканлекологія", Товариство з обмеженою відповідальністю "Енергетична Україна ЄК" про визнання протиправними та скасування постанов, зобов`язання вчинити дії,
В С Т А Н О В И В :
Акціонерне товариство "Нікопольський завод феросплавів", Комунальне підприємство "Харківводоканал", Товариство з обмеженою відповідальністю "Побужський феронікелевий комбінат" звернулися до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору про визнання протиправними та скасування постанов НКРЕКП від 07 червня 2019 року №954 "Про встановлення тарифу на передачу електричної енергії ДП "НЕК "Укренерго" на ІІ півріччя 2019 року", №955 "Про встановлення тарифу на послуги з диспетчерського (оперативно-технічного управління) ДП "НЕК "Укренерго" на ІІ півріччя 2019 року", від 12 липня 2019 року № 1411 "Про встановлення тарифу на послуги з передачі електричної енергії ДП "НЕК "Укренерго"; зобов`язання НКРЕКП утриматися від вчинення дій з прийняття постанов про встановлення тарифу на послуги з передачі електричної енергії.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 березня 2020 року позов задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 07 червня 2019 року № 954 "Про встановлення тарифу на передачу електричної енергії ДП "НЕК "Укренерго" на ІІ півріччя 2019 року"; від 07 червня 2019 року №955 "Про встановлення тарифу на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління ДП "НЕК "Укренерго" на ІІ півріччя 2019 року"; від 12 липня 2019 року №1411 "Про встановлення тарифу на послуги з передачі електричної енергії ДП «"НЕК "Укренерго". В іншій частині позову відмовлено.
Не погоджуючись з таким судовим рішенням, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Приватне акціонерне товариство "Національна енергетична компанія "Укренерго", Товариство з обмеженою відповідальністю "Трифановка Енержі", Державне підприємство "Гарантований покупець" подали апеляційні скарги, в яких просили скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 березня 2020 року та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позову. На думку апелянтів, рішення суду першої інстанції прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Зокрема, апелянти у своїх апеляційних скаргах зазначали, що судом першої інстанції було грубо порушено норми процесуального права, а саме розглянуто справу за правилами спрощеного провадження, коли дана справа підлягає розгляду в порядку загального провадження, та порушення строків розгляду справи в порядку спрощеного провадження.
Також, апелянти вважають, що скасування оскаржуваних постанов виходить за межі повноважень суду визначених статтею 242 КАС України, є грубим втручанням у дискреційні повноваження Регулятора, оскільки суд не вправі перебирати на себе компетенцію державного органу шляхом скасування постанов про встановлення тарифів.
Щодо висновків суду стосовно відсутності повноважень НКРЕКП на формування та реалізацію цінової політики у сферах енергетики апелянти зазначили, що оскаржувані постанови були прийняті до часу втрати чинності положеннями Закону про НКРЕКП.
Стосовно процедури прийняття оскаржуваних постанов апелянти зазначили, що остання була дотримана у повному обсязі.
В свою чергу Акціонерне товариство "Нікопольський завод феросплавів", Комунальне підприємство "Харківводоканал", Товариство з обмеженою відповідальністю "Побужський феронікелевий комбінат", Акціонерне товариство "Дніпроазот", Акціонерне товариство "Марганецький гірничо-збагачувальний комбінат", Акціонерне товариство "Запорізький завод феропластів", Приватне акціонерне товариство "Електрометалургійний завод "Дніпроспецсталь" ім. А.М. Кузьміна, Акціонерне товариство "Покровський гірничо-збагачувальний комбінат", Товариство з обмеженою відповідальністю "Карпатнафтохім" подали до суду відзиви на апеляційні скарги, в яких зазначили, що суд першої інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення повно, всебічно та об`єктивно з`ясував обставини справи, правильно застосував норми матеріального та процесуального права, а тому рішення є законним та обґрунтованим.
Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.05.2020 року та 05.06.2020 року було відкрито апеляційне провадження у справі за апеляційними скаргами та призначено розгляд справи у судовому засіданні на 08.07.2020 року.
07.07.2020 року на адресу суду від Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг та Приватного акціонерного товариства "Національна енергетична компанія "Укренерго" надійшли клопотання про відкладення розгляду справи на іншу дату після завершення обмежувальних протиепідемічних заходів (карантину) на території України, посилаючись на рекомендації Ради суддів України пов`язані із запровадженням карантинних заходів для запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19).
Проте, колегія суддів зазначає, що постановою Кабінету Міністрів України "Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2" від 11 березня 2020 року № 211 з 12 березня 2020 року до 22 травня 2020 року на всій території України установлено карантин.
На підставі постанови Кабінету Міністрів України від 20 травня 2020 року № 392 "Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та етапів послаблення протиепідемічних заходів» дія карантину була продовжена шляхом введення з 21.05.2020 року адаптивного карантину, зокрема, у регіонах, в яких здійснюється послаблення протиепідемічних заходів, серед іншого, дозволяється: з 22 травня: регулярні та нерегулярні пасажирські перевезення автомобільним транспортом у міському, приміському, міжміському внутрішньообласному та міжнародному сполученні за умови перевезення пасажирів у межах кількості місць для сидіння, передбаченої технічною характеристикою транспортного засобу або визначеної в реєстраційних документах на цей транспортний засіб; з 25 травня: - перевезення пасажирів метрополітенами за умови забезпечення перевізником контролю за використанням засобів індивідуального захисту, зокрема респіраторів або захисних масок, у тому числі виготовлених самостійно.
Колегія суддів звертає увагу, що судове засідання було призначено на 08.07.2020 року, тобто після запровадження на території України адаптивного карантину.
Таким чином, враховуючи, що подані клопотання про відкладення розгляду справи на іншу дату у зв`язку із постановою КМУ від 20.05.2020 року №392 та з метою недопущення розповсюдження коронавірусу COVID - 19, для убезпечення від ризику життя та здоров`я людей, зокрема учасників справи та працівників суду, належним чином необґрунтоване та не підтверджене достатніми доказами неможливості бути присутніми під час судового засідання, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для їх задоволення.
Водночас, під час розгляду справи колегія суддів дійшла висновку щодо необхідності відкладення розгляду справи на 05.08.2020 року у зв`язку з необхідність додаткового вивчення матеріалів справи.
05.08.2020 року у судовому засіданні представником ПрАТ "Національна енергетична компанія "Укренерго" було звернено увагу колегії суддів на наявність підстав для заявлення суддею Федотовим І.В. самовідводу, у зв`язку з ухваленням ним процесуальних рішень у даній справі.
Колегія суддів прийняла до уваги вказані доводи представника ПАТ "Національна енергетична компанія "Укренерго" та дійшла висновку про відсутність підстав для самовідводу судді Федотова І.В.
Представником ПрАТ "Національна енергетична компанія "Укренерго" було заявлено усну заяву про відвід колегії суддів Шостого апеляційного адміністративного суду.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.08.2020 року визнано усну заяву представника ПрАТ "Національна енергетична компанія "Укренерго" про відвід колегії суддів у справі №640/12695/19 зловживанням процесуальними правами та такою, що суперечить завданням адміністративного судочинства. Залишено вказану усну заяву без розгляду. Оголошено попередження представнику ПрАТ "Національна енергетична компанія "Укренерго" за зловживання процесуальними правами.
Також, 05.08.2020 року у судовому засіданні представником ПрАТ "Національна енергетична компанія "Укренерго" було подано клопотання про закриття провадження у справі.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.08.2020 року у задоволенні клопотання ПрАТ "Національна енергетична компанія "Укренерго" про закриття провадження у справі №640/12695/19 відмовлено.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Розглянувши доводи апеляційних скарг, заслухавши доводи представників сторін, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню, а рішення суду необхідно залишити без змін, з наступних підстав.
Як убачається з матеріалів справи, 12 грудня 2018 року НКРЕКП прийнято постанову №1905 "Про встановлення тарифу на передачу електричної енергії ДП "НЕК "Укренерго" на 2019 рік", якою установлено тариф на передачу електричної енергії, включаючи плату на централізоване диспетчерське (оперативно-технологічне) управління об`єднаною енергосистемою України, на 2019 рік на рівні 5,926 коп/кВт.год (без ПДВ).
У подальшому, 07 червня 2019 року НКРЕКП прийнято постанову №954 "Про встановлення тарифу на послуги з передачі електричної енергії ДП "НЕК "Укренерго" на ІІ півріччя 2019 року, якою встановлено ДП "Національна Енергетична компанія "Укренерго" на ІІ півріччя 2019 року тариф на послуги з передачі електричної енергії на рівні 347,43 грн./МВт.год (без ПДВ) та структуру тарифу на послуги з передачі електричної енергії згідно з додатком.
Цією ж постановою визнано такою, що втратила чинність, постанову НКРЕКП від 12 грудня 2018 року №1905 "Про встановлення тарифу на передачу електричної енергії ДП "НЕК "Укренерго" на 2019 рік".
07 червня 2019 року НКРЕКП також прийнято постанову №955 "Про встановлення тарифу на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління ДП "НЕК "Укренерго" на ІІ півріччя 2019 року", яким установлено ДП "НЕК "Укренерго" на ІІ півріччя 2019 року тариф на зазначені послуги на рівні 8,90 грн./МВт.год (без ПДВ) та структуру тарифу на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління згідно з додатком.
12 липня 2019 року НКРЕКП прийнято постанову №1411 "Про встановлення тарифу на послуги з передачі електричної енергії ДП "НЕК "Укренерго", якою встановлено тариф на послуги з передачі електричної енергії на 2019 рік на рівні 312,14 грн./МВт.год (без ПДВ) та структуру такого тарифу. Зазначено також, що постанова набирає чинності з 01 серпня 2019 року.
Цією ж постановою визнано такою, що втратила чинність, постанову НКРЕКП від 07.06.2019 року №954.
Також 01 серпня 2019 року НКРЕКП прийняла постанову №1622 "Про встановлення тарифу на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління НЕК "Укренерго", якою установила тариф на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління на рівні 8,90 грн./МВт.год (без ПДВ) та структуру тарифу на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління згідно з додатком. Одночасно вказаною постановою визнано такою, що втратила чинність, постанову НКРЕКП від 07 червня 2019 року №955.
У подальшому, 10.12.2019 року НКРЕКП було прийнято постанову №2668 «Про встановлення тарифу на послуги з передачі електричної енергії ПРАТ "Національна енергетична компанія "Укренерго" на 2020 рік». Одночасно вказаною постановою визнано такою, що втратила чинність, постанову НКРЕКП від 12.07.2019 року №1411.
Отже, оскаржувані постанови від 07 червня 2019 року №954 та №955, та постанова від 12.07.2019 року №1411 вже визнано такими, що втратили чинність, іншими постановами НКРЕКП, проте, позивачі вважають, що прийняті вони були з порушенням вимог законодавства України, а тому є протиправними та підлягають скасуванню в судовому порядку.
Надаючи правову оцінку обставинам вказаної справи, колегія суддів зважає на наступне.
Спірні правовідносини, які виникли між сторонами, регулюються Конституцією України, Законом України "Про ціни та ціноутворення", Законом України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг".
Закон України "Про ціни та ціноутворення" визначає основні засади цінової політики і регулює відносини, що виникають у процесі формування, встановлення та застосування цін, а також здійснення державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення.
Дія цього Закону поширюється на відносини, що виникають у процесі формування, встановлення та застосування цін Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади, органами, що здійснюють державне регулювання діяльності суб`єктів природних монополій, органами місцевого самоврядування та суб`єктами господарювання, які провадять діяльність на території України, а також здійснення державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення. Дія цього Закону не поширюється на встановлення тарифів на медичні послуги та лікарські засоби в межах програми медичних гарантій згідно з Законом України "Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення" (стаття 2 Закону України "Про ціни та ціноутворення").
Відповідно до статті 4 Закону України "Про ціни та ціноутворення", державна цінова політика є складовою частиною державної економічної та соціальної політики і спрямована на забезпечення: 1) розвитку національної економіки та підприємницької діяльності; 2) протидії зловживанню монопольним (домінуючим) становищем у сфері ціноутворення; 3) розширення сфери застосування вільних цін; 4) збалансованості ринку товарів та підвищення їх якості; 5) соціальних гарантій населенню в разі зростання цін; 6) необхідних економічних гарантій для виробників; 7) орієнтації цін внутрішнього ринку товарів на рівень цін світового ринку.
Державна цінова політика у сфері діяльності суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання, що здійснюють діяльність на суміжних ринках реалізується відповідно до законодавства про природні монополії та інших законів України (стаття 8 Закону України "Про ціни та ціноутворення").
Частиною першою статті 12 Закону України "Про ціни та ціноутворення" встановлено, що державні регульовані ціни запроваджуються на товари, які справляють визначальний вплив на загальний рівень і динаміку цін, мають істотну соціальну значущість, а також на товари, що виробляються суб`єктами, які займають монопольне (домінуюче) становище на ринку.
Відповідно до частини другої статті 12 Закону України "Про ціни та ціноутворення" державні регульовані ціни повинні бути економічно обґрунтованими (забезпечувати відповідність ціни на товар витратам на його виробництво, продаж (реалізацію) та прибуток від його продажу (реалізації).
Частиною першою статті 9 Закону України "Про природні монополії" встановлено, що державне регулювання діяльності суб`єктів природних монополій здійснюється на основі таких принципів: гласності та відкритості процедур регулювання; адресності регулювання, його спрямованості на конкретний суб`єкт природної монополії; самоокупності суб`єктів природних монополій; стимулювання підвищення якості товарів і задоволення попиту на них; забезпечення захисту прав споживачів; підвищення ефективності функціонування суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання на суміжних ринках у сфері комбінованого виробництва електричної та теплової енергії шляхом застосування стимулюючого регулювання.
За змістом статті 11 цього Закону державне регулювання діяльності в електроенергетиці провадиться шляхом формування тарифної політики відповідно до законодавства, надання ліцензій на здійснення окремих видів діяльності в електроенергетиці, здійснення контролю за діяльністю суб`єктів електроенергетики та інших учасників ринку електричної енергії та встановлення відповідальності за порушення умов і правил здійснення ними діяльності в електроенергетиці та на ринку електричної енергії.
Органом, уповноваженим на формування цінової політики в електроенергетиці - є Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, правовий статус якої визначено Законом України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг".
Відповідно до частин першої - третьої статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Регулятор є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, що є державною власністю, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням. Роботу Регулятора забезпечують його центральний апарат і територіальні органи.
Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема: у сфері енергетики: діяльності з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії; діяльності з транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору), надання послуг установки LNG, постачання природного газу; діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів та інших речовин трубопровідним транспортом (пункт 1 частини першої статті 2 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг").
Згідно зі статтею 3 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом, в тому числі, 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом.
Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.
Приписами пункту 13 частини першої, абзацу другого частини четвертої статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор: встановлює державні регульовані ціни і тарифи на товари (послуги) суб`єктів природних монополій та інших суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо відповідні повноваження надані Регулятору законом. У разі застосування будь-якого способу державного регулювання цін порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення тарифів повинні забезпечити покриття економічно обґрунтованих витрат, залучення необхідних інвестицій, дотримання екологічних вимог, вимог якості та безпеки, обґрунтованої прибутковості. Такі порядки (методики) повинні сприяти використанню місцевих, відновлюваних та вторинних енергетичних ресурсів, а також сприятливих до навколишнього природного середовища технологій.
13 червня 2019 року Конституційним Судом України було прийнято рішення № 5 - р/2019, в якому зазначено, що створення та функціонування постійно діючого незалежного державного колегіального органу, який за функціональним призначенням, сферою діяльності, повноваженнями має ознаки центрального органу виконавчої влади, але не підпорядковується Кабінету Міністрів України і не належить до системи органів виконавчої влади, не відповідає Конституції України, зокрема, статтям 5, 6, 8, частині другій статті 19, статтям 85, 106.
У пункті 2 зазначеного рішення Конституційний Суд України визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), частину першу статті 1, пункт 2 частини першої статті 4, частину першу, абзаци перший, другий частини другої статті 5, абзаци другий, третій, четвертий, тридцять дев`ятий, сороковий частини третьої, частину шосту статті 8 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від вересня 2016 року № 1540-VIII.
Верховний Суд у постанові від 11.03.2020 року справа № 640/15005/19, предметом розгляду якої є визнання протиправними та нечинними з моменту прийняття постанови від 07 червня 2019 року № 954 «Про встановлення тарифу на послуги з передачі електричної енергії ДП "НЕК "УКРЕНЕРГО" на II півріччя 2019 року"; постанови від 07 червня 2019 року № 955 "Про встановлення тарифу на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління ДП "НЕК "УКРЕНЕРГО" на II півріччя 2019 року"; постанови від 12 липня 2019 року № 1411 "Про встановлення тарифу на послуги з передачі електричної енергії ДП "НЕК "УКРЕНЕРГО",- тобто предмет розгляду є аналогічним предмету спору у даній справі, зазначив, що оскаржувані постанови прийняті саме шляхом реалізації положень Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", які визнано неконституційними.
Оскільки Конституційним судом України було відтерміновано втрату чинності окремими положеннями Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" до 31 грудня 2019 року, для приведення чинного законодавства в частині у відповідність із вимогами Конституції України, суд першої інстанції правильно зазначив, що на час виникнення спірних правовідносин НКРЕКП діяла як державний Регулятор у сферах енергетики та комунальних послуг відповідно до положень Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", у зв`язку з чим та на виконання вимог Закону України "Про ринок електричної енергії" прийняла оскаржувані постанови від 07 червня та від 12 липня 2019 року №954, №955, № 1411.
Згідно частини 1 статті 19 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
У даному випадку право на захист виникає за умови доведення факту застосування до нього норм оскаржуваного акта, та/або того, що позивач є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
У цій справі Акціонерне товариство "Нікопольський завод феросплавів", Комунальне підприємство "Харківводоканал", Товариство з обмеженою відповідальністю "Побужський феронікелевий комбінат" та всі треті особи є споживачами послуг ДП "НЕК "Укренерго" з передачі електричної енергії та відповідного диспетчерського (оперативно-технологічного) управління, отже, зміна розміру тарифу з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління безпосередньо впливає на права та інтереси позивачів та третіх осіб.
Щодо відповідності оскаржуваних у справі рішень НКРЕКП на предмет дотримання відповідачем положень частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів зазначає наступне.
Підготовка проектів рішень Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", здійснюється у порядку, визначеному цим Законом.
Кожен проект рішення Регулятора, що має ознаки регуляторного акта, разом з матеріалами, що обґрунтовують необхідність прийняття такого рішення, та аналізом його впливу оприлюднюються на офіційному веб-сайті Регулятора з метою одержання зауважень і пропозицій від інших органів державної влади, фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань та інших заінтересованих осіб.
Проект рішення Регулятора разом з матеріалами, що обґрунтовують необхідність прийняття такого рішення, та аналізом його впливу оприлюднюються Регулятором не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту рішення.
Строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції до проектів рішень, встановлюється Регулятором і не може становити менше одного місяця та більше трьох місяців з дня оприлюднення відповідних проектів рішень.
Зауваження і пропозиції до проектів рішень, одержані протягом встановленого строку, оприлюднюються шляхом розміщення на офіційному веб-сайті Регулятора та підлягають обов`язковому розгляду Регулятором за участі фізичних, юридичних осіб, їх об`єднань, органів місцевого самоврядування та інших заінтересованих осіб, які надали такі зауваження та пропозиції, у порядку, затвердженому Регулятором.
У разі внесення до проекту рішення суттєвих змін Регулятор може повторно провести процедуру оприлюднення проекту рішення, збору і розгляду зауважень та пропозицій до нього.
Зауваження і пропозиції до проектів рішень Регулятора та інформація про результати їх розгляду Регулятором з обґрунтуванням прийняття або відхилення оприлюднюються на офіційному веб-сайті Регулятора не пізніш як за п`ять робочих днів до прийняття Регулятором рішення. Зазначені матеріали повинні залишатися у публічному доступі протягом одного року з дня прийняття відповідного рішення Регулятора.
Постановою НКРЕКП від 30 червня 2017 року № 866 затверджено Порядок проведення відкритого обговорення проектів рішень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Порядок), пунктом 1.1 якого передбачено, що даний Порядок визначає процедуру організації та проведення відкритого обговорення проектів рішень з питань встановлення цін (тарифів), схвалення/затвердження інвестиційних програм/планів розвитку, розгляду зауважень та пропозицій до проектів рішень, що мають ознаки регуляторних актів, НКРЕКП, проекту кошторису НКРЕКП на відповідний рік та у разі необхідності з інших питань, що належать до компетенції НКРЕКП та поширюються на суб`єктів господарювання, державне регулювання діяльності яких здійснюється НКРЕКП (далі - ліцензіати).
У п.1.2 вказаного Порядку зазначено, що НКРЕКП проводить відкриті обговорення проектів рішень з питань встановлення цін (тарифів)/змін до них, схвалення/затвердження інвестиційних програм/інвестиційних складових/планів розвитку/змін до них, розгляд зауважень та пропозицій до проектів рішень, що мають ознаки регуляторних актів, та проектів рішень з інших питань, у прозорий та недискримінаційний спосіб з метою досягнення балансу інтересів споживачів, ліцензіатів і держави, забезпечення безперешкодного доступу споживачів, замовників, ліцензіатів, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, організацій, що представляють інтереси споживачів, громадських організацій, засобів масової інформації та інших заінтересованих осіб до інформації та їх обізнаності на засадах гласності, відкритості, добровільності та свободи висловлювань.
Судом встановлено, що 06.05.2019 року НЕК "Укренерго" проведені відкриті обговорення щодо встановлення тарифу на послуги з передачі електроенергії НЕК "Укренерго" на ІІ півріччя 2019 року за участі представників державної влади та місцевого самоврядування.
За результатами обговорень погоджено розрахунок тарифу на передачу на ІІ півріччя 2019 року на рівні 192,92 грн./МВт.год., у складі якого були витрати на виконання спеціального обов`язку для забезпечення загальносуспільних інтересів в розмірі 678 500 тис.грн.
17.05.2019 року НКРЕКП було проведено відкрите слухання та прийнято рішення про схвалення проекту постанови щодо встановлення тарифу на послуги і передачі електроенергії НЕК "Укренерго" на ІІ півріччя 2019 року.
Пунктом 3.2 глави 3 Порядку № 866 встановлено, що у разі отримання зауважень та пропозицій до проекту рішення НКРЕКП, що має ознаки регуляторного акта, їх розгляд проводиться після закінчення строку подання зауважень та пропозицій та їх оприлюднення.
Як свідчать матеріали справи, для надання пропозицій та зауважень з боку споживачів, замовників, ліцензіатів, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, організацій, що представляють інтереси споживачів та інших зацікавлених осіб, запропоновано проект із розрахунком тарифу на передачу на ІІ півріччя 2019 року на рівні 113,08 грн./МВт.год., тобто менше на 79,84 грн./МВт год. ніж запропоновано ліцензіатом НЕК "Укренерго", у склад якого входили витрати на виконання спеціального обов`язку для забезпечення загальносуспільних інтересів в розмірі 114 295 тис.грн., тобто менше на 564 205 тис.грн. ніж запропоновано ліцензіатом.
Зазначений тариф прийнятий за основу для обговорення та надання пропозицій із строком подання до 27.05.2019 року.
Згідно п.2.7 Порядку № 866 у разі великого обсягу зауважень та пропозицій до проекту рішення НКРЕКП з питань встановлення цін (тарифів)/змін до них, схвалення/затвердження інвестиційних програм/інвестиційних складових/планів розвитку/змін до них їх відкрите обговорення може бути продовжено наступного робочого дня або перенесено на інший термін. Інформація про термін, на який переноситься відкрите обговорення, оприлюднюється на офіційному веб-сайті НКРЕКП.
27.05.2019 року на адресу НКРЕКП від НЕК "Укренерго" надійшли пропозиції до проекту із істотним збільшенням статей витрат у структурі тарифу на ІІ півріччя 2019 року, про що було відомо тільки заявнику НЕК "Укренерго" та НКРЕКП.
29-30 травня 2019 року відбулось обговорення проекту встановлення тарифу на послуги з передачі електроенергії НЕК "Укренерго" на ІІ півріччя за участі заявника - НЕК "Укренерго" та НКРЕКП. Інші представники від органів державної влади, органів місцевого самоврядування та інші заінтересовані особи були відсутні про обговоренні.
07.06.2019 року на відкритому засіданні НКРЕКП було прийнято постанови № 954 та №955, якими затверджено тариф на передачу електроенергії на ІІ півріччя 2019 року на рівні 347,43 грн./МВт.год., тобто більше на 243,35 грн./ВТ.год. ніж попередньо схвалено проектом, затвердженим Регулятором, у складі якого витрати на виконання спеціального обов`язку для забезпечення загальносупільних інтересів закладені в розмірі 12 396 852 тис.грн., тобто більше на 12 282 557 тис. грн. ніж попередньо схвалено проектом, затвердженим Регулятором.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що відповідачем було порушено процедуру прийняття оскаржуваних рішень, оскільки не було залучено до обговорення зауважень та пропозицій представників місцевих органів виконавчої влади та/або органів місцевого самоврядування, інших зацікавлених осіб на етапі їх розгляду, попри те, що тариф на передачу електроенергію має значення для розвитку кожного регіону та територіальної громади України, впливає на собівартість продукції більшості споживачів-виробників та фактично змінює конкурентне середовище, як зазначено в пунктах 2.4, 2.5 Порядку №866. Доказів зворотнього до суду надано не було.
Фактично НКРЕКП не було надано можливості іншим зацікавленим особам взяти участь в обговоренні зауважень та пропозицій, оскільки між датою надання остаточних пропозицій - 27.05.2019 року та початком обговорення - 29.05.2019 року сплинуло лише 2 робочих дні.
В даному випадку було порушено принцип прозорого та недискримінаційного підходу до розгляду проекту акту суб`єктом владних повноважень, що призвело до викривлення балансу інтересів споживачів, ліцензіатів і Держави.
З матеріалів справи вбачається, що 24.06.2019 на засіданні НКРЕКП, яке проводилося у формі відкритого слухання, було прийнято рішення щодо схвалення проекту постанови "Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 07.06.2019 року №954" (щодо перегляду тарифу на послуги з передачі електричної енергії НЕК "Укренерго").
Цього ж дня проект постанови "Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 07.06.2019 року №954" було оприлюднено на офіційному веб-сайті НКРЕКП та встановлено строк для надання зауважень та пропозицій від фізичних та юридичних осіб, та їх об`єднань до 03.07.2019 року.
05.07.2019 року за участі представників НЕК "Укренерго" та місцевих органів місцевого самоврядування відбулося відкрите обговорення, за результатами якого прийнято рішення про скоригування форми прийняття рішення не змінюючи його по суті, а саме: рівня та структури тарифу на передачу електроенергії НЕК "Укренерго", та винесення питання щодо встановлення тарифу на послуги з передачі електроенергії з 01 серпня 2019 року на засідання НКРЕКП.
Проте, за результатами вказаного обговорення була винесена постанова НКРЕКП "Про встановлення тарифу на послуги з передачі електричної енергії НЕК "Укренерго" від 12.07.2019 року №1411, проект якої був винесений на розгляд НКРЕКП на заміну проекту постанови НКРЕКП "Про внесення змін до постанови від 07.06.2019 року №954", яка передбачає установлення НЕК "Укренерго" тарифу на послуги з передачі електричної енергії на рівні 312,14 грн./МВт.год. На зазначену суму складений додаток до постанови.
Тобто, фактично замість розгляду питання щодо внесення змін в існуючу постанову НКРЕКП від 07.06.2019 року №954, питання щодо якої узгоджувалося на відкритих обговоренням, було прийнято нову постанову №1411 від 12.07.2019 року, без дотримання процедури оприлюднення та обговорення із залученням представників органів виконавчої влади та/або органів місцевого самоврядування, інших зацікавлених осіб на етапі їх розгляду.
Вказані обставини, на переконання колегії суддів, свідчать про порушення процедури прийняття постанови №1411 від 12.07.2019 року та порушення принципу прозорого та недискримінаційного розгляду проекту рішення суб`єктом владних повноважень, що призвело до викривлення балансу інтересів споживачів, ліцензіатів та держави.
Вказані обставини спростовують доводи апелянтів про дотримання процедури прийняття оскаржуваних постанов.
Також слід зазначити, що відповідачем необґрунтовано належним чином розрахунок тарифу на послуги з передачі електричної енергії, затверджений додатком до постанови №1411 від 12.07.2019 року, оскільки наведені у ньому показники не підтверджені належними розрахунками, відсутні посилання на джерела даних, які покладені в основу такого розрахунку, не зазначені нормативно визначені методики та формули, якими керувався відповідач при розрахунку тарифу.
Відповідачем не наведено достатніх та логічних пояснень обставинам різкого зростання тарифу у майже 6 разів для споживачів послуг ДП "НЕК "Укренерго", а саме для позивачів та третіх осіб у справі.
Також при прийнятті оскаржуваних постанов відповідачем було допущено перехресне субсидіювання між користувачами системи.
Зокрема, 12 грудня 2018 року НКРЕКП було прийнято постанову №1905 "Про встановлення тарифу на передачу електричної енергії", а саме тариф на передачу електричної енергії на 2019 рік становив 5,926 коп./кВт*год.
Вказана постанова регулювала одночасно дві величини: тариф на передачу електричної енергії та плату за централізоване диспетчерське управління об`єднаною енергосистемою України на 2019 рік, які складали єдину величину тарифу для ПрАТ "НЕК "Укренерго".
Натомість, постановою НКРЕП від 12.07.2019 року №1411 з 01.07.2019 року тариф на послуги з передачі електроенергії було встановлено у розмірі 31,214 коп./кВт*год,
Так, зі структури тарифу на послуги з передачі електроенергії, яка є додатком до постанови НКРЕКП від 07.06.2019 року №954, вбачається, що більшу частину в структурі витрат НЕК "Укренерго" з передачі електричної енергії складають витрати на виконання спеціальних обов`язків для забезпечення загальносуспільних інтересів - 12 396 852 тис. грн., у тому числі: із забезпечення збільшення частки виробництва електричної енергії з альтернативних джерел, для приватних господарств - 114 295 тис.грн.; із забезпечення збільшення частки виробництва електричної енергії з альтернативних джерел, крім приватних домогосподарств - 12 282 557 тис.грн.
Тобто, фактично оскаржуваною постановою встановлено за рахунок коштів споживачів електроенергії здійснення компенсації суми перевищення вартості електричної енергії з альтернативних джерел над ринковими цінами (над ціною ринку "на добу наперед"), що є дискримінаційною обставиною, яка створює нерівні умови для користувачів системи, включаючи як інших виробників електричної енергії, так і споживачів, та внаслідок чого відбувається перехресне субсидіювання між користувачами системи, що суперечить положенням частини третьої статті 7 Закону України "Про ринок електричної енергії".
Також, суд першої інстанції правильно звернув увагу на те, що згідно Порядку встановлення (формування) тарифу на послуги з передачі електричної енергії, затвердженого постановою НКРЕКП від 22 квітня 2019 року №585 (Порядок №585) та Порядку формування тарифу на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління, затвердженого постановою НКРЕКП від 22 квітня 2019 року №586 (Порядок №586), встановлено період, на який здійснюється розрахунок тарифу, тривалістю в один календарний рік.
В даному випадку постановами НКРЕКП від 07.06.2019 року № 954 та №955 нові тарифи встановлено з ІІ півріччя 2019 року, а постановою від 12.07.2019 року №1411 нові тарифи встановлено з 01.08.2019 року, тобто протягом 2019 року тарифи змінювалися тричі, що є порушенням вимог Порядку №585 та Порядку №586, положення яких не передбачають можливості здійснення розрахунку тарифу на період менше одного календарного року, оскільки усі прогнозовані складові тарифів розраховуються на період прогнозованого календарного року.
Доводи апелянтів про те, що наявність у позивачів можливих додаткових витрат, пов`язаних з прийняттям оскаржуваних постанов, не можуть бути свідченням порушення їх прав та законних інтересів, та негативного впливу на їх майновий стан внаслідок збільшення тарифів, колегія суддів вважає необґрунтованими оскільки збільшення ціни для ДП НЕК "Укренерго" на підставі постанови №1411 у майже 6 разів, пропорційно збільшує вартість витрат споживачів послуг ДП "НЕК "Укренерго" з передачі електричної енергії та відповідного диспетчерського (оперативно-технологічного) управління, що не могло бути враховано у тарифі таких споживачів на 2019 рік. До того ж таке різке збільшення ціни не забезпечує стабільність тарифів на послуги, зокрема водопостачання, водовідведення тощо.
З огляду на викладене у сукупності колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність правових підстав для визнання протиправними та скасування оскаржуваних постанов НКРЕКП від 07 червня та 12 липня 2019 року №954, №955, №141.
Водночас, суд першої інстанції правильно зазначив, що позовна вимога в частині зобов`язання НКРЕКП утриматися від вчинення дій з прийняття постанов про встановлення тарифу на послуги з передачі електричної енергії не підлягає задоволенню, оскільки така вимога фактично заявлена на майбутнє, що не відповідає можливим способам захисту порушених прав, свобод та законних інтересів, визначених частиною першою статті 5 КАС України.
Стосовно доводів, наведених в апеляційній скарзі ПАТ "НЕК "Укренерго", про те, що суд першої інстанції вийшов за межі заявлених ТОВ "Побужський феронікелевий комбінат" позовних вимог, розглянув спір по суті та самостійно змінив обраний ТОВ "Побужський феронікелевий комбінат" спосіб захисту, чим, на думку апелянта, порушив основну засаду (принцип) адміністративного судочинства, закріплену п. 4 ч. 3 ст. 2, ч. 2, ст. 9 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
За принципом диспозитивності адміністративний суд може в окремих випадках вийти за межі позовних вимог, якщо обраний позивачем спосіб захисту не є достатнім для захисту його прав, свобод і законних інтересів. Так за частиною другою статті 9 КАС України суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Тому задля відновлення порушених прав та законних інтересів позивача доцільно враховувати конкретні обставини справи та суть правовідносин, які склалися після їх врегулювання спірним актом.
З огляду на вид оскарженого рішення та встановлені процесуальним законом способи захисту порушеного права (пункт 2 частина друга статті 245 КАС України), природу спірних правовідносин, суд першої інстанції застосував ефективний, справедливий і дієвий спосіб захисту прав та інтересів ТОВ "Побужський феронікелевий комбінат" шляхом визнання спірних постанов НКРЕКП протиправними та їх скасування.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 11 вересня 2019 року у справі № 520/12022/17.
Доводам апелянтів про наявність підстав для закриття провадження у справі, у зв`язку з втратою чинності оскаржуваними постановами, колегія суддів не надає оцінки, оскільки така була надана в ухвалі Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.08.2020 року, якою було відмовлено у задоволенні клопотання про закриття провадження у справі.
Cудом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Доводи апеляційних скарг зводяться виключно до непогодження з оцінкою обставин справи, наданою судом першої інстанції. Апеляційні скарги не містять інших обґрунтувань ніж ті, які були зазначені (наведені) у відзивах на позовну заяву та з урахуванням яких суд першої інстанції вже надав оцінку встановленим обставинам справи. Обґрунтувань неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права апеляційні скарги відповідачів не містять.
Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 242, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322 КАС України, суд
П О С Т А Н О В И В :
Апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг - залишити без задоволення.
Апеляційну скаргу Приватного акціонерного товариства "Національна енергетична компанія "Укренерго"- залишити без задоволення.
Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Трифановка Енержі"- залишити без задоволення.
Апеляційну скаргу Державного підприємства "Гарантований покупець"- залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 березня 2020 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.
Повний текст постанови виготовлено 06.08.2020 року.
Головуючий суддя: Є.В. Чаку
Судді: Є.І.Мєзєнцев
І.В. Федотов
