Правова позиція
Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду
згідно з Постановою
від 22 січня 2020 року
у справі № 826/9749/17
Адміністративна юрисдикція
Щодо права суду зобов`язати суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернулась особа
Фабула справи: ТОВ «РА «Краш» звернулося до до Виконавчого органу міської ради, третя особа: Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу міської ради, в якому просило зобов`язати відповідача прийняти рішення (розпорядження) про надання ТОВ «РА «Краш» дозволів на розміщення зовнішньої реклами відповідно до принципу мовчазної згоди згідно із поданими заявами та отриманими описами.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що ним вчинено всі необхідні та передбачені законодавством дії для отримання дозволів на розміщення зовнішньої реклами в частині строків звернення та надання повного переліку необхідних документів, проте відповідачем, в порушення вимог законодавств, рішення з порушеного товариством питання не прийнято.
Рішенням Окружного адміністративного суду, залишеним без змін постановою апеляційного адміністративного суду, адміністративний позов задоволено.
Мотивація касаційної скарги: міська рада зазначає, що позивач свідомо ввів суд в оману, оскільки не подав до суду усі докази на підтвердження позовних вимог, зокрема, наказ Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу міської ради «Про відмову у встановленні пріоритету» на заявлені місця розташування рекламних засобів, яким ТОВ «РА «Краш» відмовлено у встановленні пріоритету за заявниками на місце розташування рекламних засобів.
Правова позиція Верховного Суду: у будь-якому разі правова невизначеність щодо певного питання повинна тлумачитися на користь позивача. Позивач звернувшись до відповідача за отриманням дозволу діяв добросовісно, відкрито та не може нести негативних наслідків від бездіяльності відповідача.
Верховний Суд звертає увагу, що дотримання чітких строків надання адміністративних послуг є запорукою уникнення корупційної загрози в діях органів державної влади. Процедурною гарантією, що запобігає свавільній бездіяльності з боку державних органів, є принцип мовчазної згоди.
Відповідно п. 1 постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання застосування принципу мовчазної згоди» від 27.01.2010 № 77 встановлено, що в разі ненадання у визначений законом строк суб`єкту господарювання документа дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі суб`єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без одержання документа дозвільного характеру через 10 робочих днів з дня закінчення строку, встановленого для видачі документа дозвільного характеру або прийняття рішення про відмову в його видачі, на підставі копії опису прийнятих документів з відміткою про дату їх прийняття.
Оскільки обґрунтуванням позову є відсутність рішення уповноваженого органу, суди перевірили та оцінили обставини, покладені в їх основу, а також перевірили правильність оцінки звернення Позивача на предмет порушень законодавства, яке регламентує діяльність дозвільного органу.
Таким чином, юридичний факт, який полягає у бездіяльності дозвільного органу, стає передумовою для виникнення правовідносин, у яких суб`єкт господарювання може застосувати принцип мовчазної згоди.
Отже виникнення у суб`єкта господарювання права на застосування принципу мовчазної згоди настає за наявності в сукупності таких умов:
- суб`єктом господарювання подані всі визначені законом документи для отримання дозволу, що підтверджується копією заяви (опису прийнятих документів) з відміткою про дату їх прийняття;
- закінчення строку розгляду поданих документі - 5-ть робочих днів від дня подання заяви;
- відсутність/несвоєчасність рішення суб`єкта владних повноважень по суті поданої заяви.
Відсутність рішення уповноваженого органу щодо звернення позивача за отриманням дозволу в свою чергу свідчить про відсутність оцінки суб`єктом владних повноважень документів поданих для отримання дозволу.
Згідно із п. 4 ч.ч. 2, 4 ст. 245 КАС України у випадку, визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
У зв`язку із відсутністю оцінки уповноваженого суб`єкта владних повноважень поданим позивачем документів для отримання дозволу суд позбавлений можливості констатувати факт виконання всіх умов, визначених законом, для прийняття рішення про зобов`язання Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) прийняти відповідне рішення (розпорядження) про надання позивачу дозволів на розміщення зовнішньої реклами відповідно до принципу мовчазної згоди згідно поданих заяв та отриманих описів за бажаним місцерозташування.
Водночас суд критично оцінюю посилання позивача на постанову Кабінету Міністрів України від 07.12.2005 №1176 «Про затвердження форми заяви на одержання суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою документів дозвільного характеру» оскільки остання скасована Постановою Кабінету Міністрів N 42 від 28.01.2015.
Принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень полягає у тому, щоб рішення було прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Європейський Суд з прав людини у рішенні по справі "Суомінен проти Фінляндії" (Suominen v. Finland), №37801/97, п. 36, від 01.07.2003, вказує, що орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.
При оцінці доводів касаційної скарги про втручання судів в дискреційні повноваження Верховний Суд наголошує, що права та повноваження відповідача, третьої особи, скаржника є відмінними. Відповідач та третя особа не оскаржували рішення судів.
На законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.
Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
У разі наявності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.
Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.
Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
Висновки: оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з тих рішень, належним способом захисту прав позивача є зобов`язання відповідача прийняти відповідне рішення за результатами розгляду звернення позивача.
У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Ключові слова: відмова в наданні дозволу на розміщення реклами, гарантії прав суб`єктів приватного права, застосування принципу мовчазної згоди
