Ухвала
27 липня 2022 року
м. Київ
справа № 554/10517/16-ц
провадження № 61-6991св20
Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Грушицького А. І.,
суддів: Литвиненко І. В., Петрова Є. В. (суддя-доповідач), Пророка В. В.,
Сердюка В. В.,
учасники справи:
позивач - перший заступник керівника Полтавської місцевої прокуратури Полтавської області в інтересах держави,
відповідачі: виконавчий комітет Шевченківської районної в місті Полтаві ради, Шевченківська районна в місті Полтаві рада, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 ,
треті особи: Полтавська міська рада, Полтавське міське управління земельних ресурсів та земельного кадастру, Управління з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради,
розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу заступника прокурора Полтавської області на рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 21 листопада 2019 року у складі судді Чуванової А. М. та постанову Полтавського апеляційного суду від 12 березня 2020 року у складі колегії суддів: Панченка О. О., Одринської Т. В., Пікуля В. П., у справі за позовом першого заступника керівника Полтавської місцевої прокуратури до виконавчого комітету Шевченківської районної у місті Полтаві ради, Шевченківської районної у місті Полтаві ради, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , треті особи: Полтавська міська рада, Полтавське міське управління земельних ресурсів та земельного кадастру, Управління з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради, про визнання недійсним та скасування рішень про надання у власність земельної ділянки, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку, повернення земельної ділянки,
ВСТАНОВИВ:
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог
У грудні 2016 року перший заступник керівника Полтавської місцевої прокуратури Кривоніс Р. Є. звернувся до суду з позовом до виконавчого комітету Шевченківської районної у м. Полтаві ради, Шевченківської районної у м. Полтаві ради, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про визнання недійсним та скасування рішень про надання у власність земельної ділянки, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку, витребування земельної ділянки.
Позовні вимоги мотивовано тим, що за результатами проведеної прокуратурою перевірки дотримання Полтавською міською радою земельного законодавства виявлено, що рішеннями Октябрської районної в м. Полтаві ради та виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради відчужено землі парку «Перемога» в м. Полтаві, який є об`єктом природно-заповідного фонду та пам`яткою місцевого значення садово-паркового мистецтва.
Так, 23 березня 2013 року заступником прокурора м. Полтави винесено постанову № 48/13 про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів у діяльності Полтавської міської ради, на підставі якої за результатами перевірки було встановлено порушення вимог земельного законодавства України міською радою при розпорядженні землями парку «Перемога», про що в подальшому внесено до ЄРДР відомості
№ 42014170010000001 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 367 КК України.
Під час досудового розслідування було встановлено незаконне протягом 2009-2010 років погодження висновків проектів землеустрою щодо надання у власність 17 земельних ділянок на території заповідного парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення - парку «Перемога», у тому числі, й відповідного висновку ОСОБА_1 , внаслідок чого останньому незаконно безоплатно передано у приватну власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд земельну ділянку загальною площею 1000,00 кв. м на АДРЕСА_1 , яка знаходиться під об`єктом природно-заповідного фонду - парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва парку «Перемога» у м. Полтаві.
Крім того, згідно з вироком Київського районного суду м. Полтави від 23 квітня 2015 року у справі № 552/401/15-к, залишеним без змін ухвалою Апеляційного суду Полтавської області від 02 липня 2015 року та ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 19 листопада 2015 року, судом констатовано незаконність надання у власність вказаних земельних ділянок громадянам на території парку «Перемога», у тому числі спірної земельної ділянки ОСОБА_1 . Незаконність набуття права власності на спірну земельну ділянку також підтверджується обставинами, встановленими постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 20 січня 2014 року, якою задоволено позов прокурора про скасування рішення 16 сесії Полтавської міської ради 6 скликання від 08 грудня 2011 року «Про затвердження технічної документації із землеустрою та оформлення права постійного користування земельною ділянкою за адресою: АДРЕСА_2 », визнане протиправним та скасовано вказане рішення.
Незважаючи на зазначене, у подальшому ОСОБА_1 відчужив спірну земельну ділянку за договором купівлі-продажу від 15 жовтня 2012 року ОСОБА_2 .
Посилаючись на незаконність відчуження спірної земельної ділянки та набуття права власності на спірну земельну ділянку, перший заступник керівника Полтавської місцевої прокуратури просив суд:
- визнати недійсним і скасувати рішення виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради від 28 жовтня 2008 року № 502, яким ОСОБА_1 надано дозвіл на виготовлення проекту відведення зі складу земель житлової та громадської забудови міста земельну ділянку на АДРЕСА_1 , площею 1000,00 кв. м для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд;
- визнати недійсним та скасувати рішення сесії Октябрської районної
в м. Полтаві ради від 30 жовтня 2008 року про затвердження рішення виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради від 28 жовтня
2008 року № 502;
- визнати недійсним та скасувати рішення виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради від 24 лютого 2009 року № 87, яким затверджено проект відведення та передано у власність ОСОБА_1 зі складу земель житлової чи громадської забудови міста земельну ділянку;
- визнати недійсним та скасувати рішення сесії Октябрської районної в м. Полтаві ради від 26 березня 2009 року про затвердження рішення виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради від 24 лютого
2009 року № 87;
- визнати недійсним державний акт на право власності на земельну ділянку серії ЯИ № 517556 від 05 червня 2009 року;
- витребувати з чужого незаконного володіння ОСОБА_2 земельну ділянку на АДРЕСА_1 , площею 1 000,00 кв. м, кадастровий номер 5310137000:15:017:0020, вартістю 109 877,00 грн до земель запасу Полтавської міської ради.
Короткий зміст рішень судів першої, апеляційної та касаційної інстанцій
Справа розглядалася судами неодноразово.
Рішенням Октябрського районного суду м. Полтави від 29 травня 2017 року в задоволенні позову відмовлено за недоведеністю позовних вимог.
Рішенням Апеляційного суду Полтавської області від 19 вересня 2017 року апеляційну скаргу заступника прокурора Полтавської області задоволено частково, рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 29 травня 2017 року скасовано та прийнято нове судове рішення про відмову в задоволенні позову в зв`язку зі спливом позовної давності.
Постановою Верховного Суду від 28 серпня 2019 року касаційну скаргу заступника прокурора Полтавської області задоволено частково, рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 29 травня 2017 року та рішення Апеляційного суду Полтавської області від 19 вересня 2017 року скасовано, справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції мотивована тим, що суди не перевірили та не встановили наявність виключного випадку для подачі цього позову Полтавською місцевою прокуратурою Полтавської області. Зокрема, не з`ясували, який суб`єкт владних повноважень не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження щодо захисту інтересів держави або ж, що такий суб`єкт владних повноважень відсутній.
Рішенням Октябрського районного суду м. Полтави від 21 листопада 2019 року, залишеним без змін постановою Полтавського апеляційного суду від 12 березня 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.
Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позову, суд першої інстанції,
з висновком якого погодився і апеляційний суд, встановивши порушення місцевою радою норм земельного законодавства, виходив із того, що відповідно до частини четвертої статті 267 ЦК України сплив позовної давності, про застосування якої заявлено відповідачами, є підставою для відмови в позові.
Трирічний строк позовної давності для прокурора розпочався 20 червня 2013 року, а тому з указаної дати у нього виникло право на подання позову про захист порушеного права, разом із тим, звернувшись до суду із цим позовом лише в грудні 2016 року, прокурор пропустив установлений законом строк позовної давності, що є самостійною підставою для відмови в задоволенні позову.
Короткий зміст та узагальнені доводи касаційної скарги
У квітні 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника прокурора Полтавської області на рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 21 листопада 2019 року та постанову Полтавського апеляційного суду від 12 березня 2020 року, в якій просить скасувати оскаржувані судові рішення та постановити нове судове рішення про задоволення позовних вимог.
У касаційній скарзі скаржник зазначає підставою касаційного оскарження судового рішення пункт 1 частини другої статті 389 ЦПК України.
Апеляційний суд, застосувавши положення статей 256, 257, 261, 267 ЦК України, не врахував висновків щодо застосування цих норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року № 554/10377/16-ц, від 30 жовтня 2019 року № 554/8661/16-ц, у яких при дослідженні аналогічних правовідносинах вказано, що перебіг позовної давності розпочався із січня 2014 року, тобто з моменту внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань.
Посилаючись у оскаржуваних судових рішеннях на постанови Верховного Суду у справах № 554/10827/16-ц, № 554/10516/16-ц, № 554/10379/16-ц, суди першої та апеляційної інстанцій не звернули увагу на те, що у вказаних справах Верховний Суд не відступав від раніше викладеного висновку, а фактично постановив нове рішення без урахування попередньої правової позиції.
Висновок судів про пропуск позовної давності є передчасним, оскільки перевірка, що проводилася у 2013 році, стосувалася законності прийнятого рішення Полтавської міської ради, а не рішень виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтаві ради, а отже, отримана в ході перевірки інформація не свідчить про наявність порушеного права та законних інтересів держави.
Судами не враховано правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 22 грудня 2018 року у справі № 910/4715/16, відповідно до якого визначальним при дослідженні питання пропуску позовної давності є обізнаність потенційного позивача про факт порушення його права, а не поінформованість про певні обставини щодо обліку майна чи його передачі.
Також судами не взято до уваги висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 07 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц, згідно з яким у спорах щодо земель, які перебувають під посиленою правовою охороною держави, остання, втручаючись у право мирного володіння відповідними земельними ділянками з боку приватних осіб, може захищати загальні інтереси у безпечному довкіллі, не погіршенні екологічної ситуації тощо.
Доводи інших учасників справи
У липні 2020 року Шевченківська районна у м. Полтаві рада подала до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити в задоволенні касаційної скарги, оскільки оскаржувані судові рішення ухвалено із дотриманням норм процесуального та матеріального права.
Відзив мотивовано безпідставністю доводів касаційної скарги, які не свідчать про незаконність оскаржуваних судових рішень.
У серпні 2020 року ОСОБА_2 подала до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, у якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Відзив мотивовано безпідставністю доводів касаційної скарги, оскільки судами встановлено, що прокурору про порушення права було відомо 20 червня 2013 року, проте з позовом прокурор звернувся лише у грудні 2016 року, тобто поза межами позовної давності.
Крім того, при зверненні до суду із зазначеним позовом, прокурором порушено вимоги Закону України «Про прокуратуру», не зазначено причин, які перешкоджали захисту інтересів держави належним суб`єктом.
Рух справи у суді касаційної інстанції
Ухвалою Верховного Суду від 22 червня 2020 року поновлено заступнику прокурора Полтавської області строк на касаційне оскарження, відкрито касаційне провадження та витребувано матеріали справи з суду першої інстанції.
У листопаді 2020 року справу № 554/10517/16-ц передано до Верховного Суду.
Ухвалою Верховного Суду від 17 листопада 2021 року справу призначено до судового розгляду.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
Суди встановили, що 27 травня 2001 року Дирекцією міського парку культури та відпочинку взято на себе охоронне зобов`язання по забезпеченню режиму охорони та збереження парку пам`ятки садово-паркового мистецтва парк «Перемога» відповідно до рішення виконавчого комітету Полтавської обласної ради депутатів трудящих від 24 грудня 1970 року № 555 у межах м. Полтави, загальною площею 30,9 га.
Рішенням виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтаві ради від 28 жовтня 2008 року № 502 «Про надання дозволу на виготовлення проектів відведення земельних ділянок» ОСОБА_1 надано дозвіл на виготовлення проекту відведення зі складу земель житлової та громадської забудови міста земельної ділянки на АДРЕСА_1 , площею 1000,00 кв. м, для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд відповідно до схеми, погодженої управлінням у справах містобудування та архітектури Полтавського міськвиконкому.
Рішенням Октябрської районної у м. Полтаві ради від 30 жовтня 2008 року затверджено рішення виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтаві ради від 28 жовтня 2008 року № 502, яким ОСОБА_1 надано дозвіл на виготовлення проекту відведення зі складу земель житлової та громадської забудови міста земельну ділянку на АДРЕСА_1 , площею 1000,00 кв. м для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд.
Рішенням виконавчого комітету Октябрської районної у місті Полтаві ради від 24 лютого 2009 року № 87 «Про передачу у власність земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд та ведення садівництва» погоджено проект відведення та передано у власність ОСОБА_1 зі складу земель житлової чи громадської забудови міста вищевказану земельну ділянку.
Рішенням Октябрської районної у м. Полтаві ради від 26 березня 2009 року зазначене рішення затверджено.
05 червня 2009 року ОСОБА_1 видано державний акт на право власності, щодо земельної ділянки, площею 1 000,00 кв. м, яка розташована на АДРЕСА_1 .
Згідно з договором купівлі-продажу від 15 жовтня 2012 року ОСОБА_1 продав належну йому земельну ділянку ОСОБА_2 (т. 1, а. с. 40).
Також встановлено, що постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 20 січня 2014 року задоволено позов прокурора про скасування рішення 16 сесії Полтавської міської ради 6 скликання від 08 грудня 2011 року «Про затвердження технічної документації із землеустрою та оформлення права постійного користування земельною ділянкою за адресою: АДРЕСА_2 », зокрема, визнано протиправним та скасовано вказане рішення. При розгляді вказаної справи встановлено, що станом на 01 січня 2009 року, 01 січня 2011 року та 01 січня 2013 року земельні ділянки парку «Перемога» площею 30,9 га мали статус об`єкта природно-заповідного фонду (судові рішення набрали законної сили). Судом зазначено, що рішення органу місцевого самоврядування від 08 грудня 2011 року прийнято з порушенням норм статті 20 ЗК України, оскільки Полтавською міською радою не приймалося рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки парку « ІНФОРМАЦІЯ_1 » та рішення щодо зміни її цільового призначення. Така зміна не погоджувалась із Кабінетом Міністрів України.
Вироком Київського районного суду міста Полтави від 23 квітня 2015 року, що набрав законної сили, ОСОБА_4 визнано винним у вчиненні кримінального правопорушення за частиною другою статті 367 КК України, який, працюючи на посаді завідуючого Полтавським сектором охорони навколишнього природного середовища Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Полтавській області, протягом 2009-2010 років незаконно затвердив висновки про погодження проектів із землеустрою щодо надання у власність 17 земельних ділянок на території парку «Перемога», серед яких було погоджено відповідний висновок ОСОБА_1 . На підставі вказаного висновку останньому незаконно було передано безоплатно у приватну власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд земельну ділянку, площею 1 000,00 кв. м, яка розташована в АДРЕСА_1 , та яка знаходиться під об`єктом природного-заповідного фонду-парку «Перемога» у м. Полтаві.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Позиція Верховного Суду
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку про наявність правових підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
Відповідно до частин першої, третьої статті 404 ЦПК України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.
Відповідно до частини третьої статті 403 ЦПК України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду.
Також суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики (частина п`ята статті 403 ЦПК України).
Виключна правова проблема як така має оцінюватися з урахуванням кількісного та якісного показників. Кількісний показник означає, що вона наявна не в одній конкретній справі, а у невизначеній кількості справ, які або вже існують, або можуть виникнути з врахуванням правового питання, щодо якого постає проблема невизначеності.
З точки зору якісного критерію про виключність правової проблеми можуть свідчити наступні обставини: з касаційної скарги вбачається, що судами були допущені істотні порушення норм процесуального права, які унеможливили розгляд справи з дотриманням вимог справедливого судового розгляду; судами була допущена помилка у застосуванні норм процесуального права, в тому числі свавільне розпорядження повноваженнями, й перегляд справи Великою Палатою потрібен із метою унеможливлення її повторення у подальшій судовій діяльності; норми матеріального чи процесуального права були застосовані судами першої чи апеляційної інстанцій таким чином, що постає питання щодо дотримання принципу пропорційності, тобто забезпечення належного балансу між приватними та публічними інтересами; наявні колізії в нормах матеріального права, що викликає необхідність у застосуванні аналогії закону чи права, або постає питання щодо дотримання принципу верховенства права.
При цьому справа буде мати принципове значення, якщо йдеться про правове питання, яке потребує пояснення і зустрічається у невизначеній кількості справ у разі, якщо надана на нього відповідь піддається сумніву або якщо існують різні відмінні позиції і це питання ще не вирішувалося вищою судовою інстанцією,
а також необхідне тлумачення щодо застосування нових законів.
У справі, що переглядається, відмовляючи у задоволенні позовних вимог у результаті нового розгляду справи суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що місцевою радою порушено норми земельного законодавства, однак позивачем пропущено строк позовної давності для звернення до суду з цим позовом, про застосування якої заявлено відповідачами, що є самостійною підставою для відмови в позові. На думку судів першої та апеляційної інстанцій, трирічний строк позовної давності для прокурора розпочався 20 червня 2013 року, а тому із указаної дати у нього виникло право на подання позову про захист порушеного права, разом із тим, звернувшись до суду із цим позовом лише в грудні 2016 року, прокурор пропустив установлений законом строк позовної давності, а тому наявні правові підстави для застосування правового механізму, передбаченого частиною четвертою статті 267 ЦК України, та відмови в задоволенні позову.
Загальні положення інституту позовної давності
Конституційне право на судовий захист передбачає як невід`ємну частину такого захисту можливість поновлення порушених прав і свобод, правомірність вимог яких встановлена в належній судовій процедурі і формалізована в судовому рішенні, і конкретні гарантії, які дозволяли б реалізовувати його в повному обсязі і забезпечувати ефективне поновлення в правах за допомогою правосуддя, яке відповідає вимогам справедливості, що узгоджується також зі статтею
13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Пред`явлення позову до суду - це реалізація позивачем права на звернення до суду за захистом порушених, невизнаних чи оспорюваних прав, яке не є необмеженим.
Зокрема, положеннями ЦК України запроваджений інститут позовної давності, який полягає у наданні особі, цивільне право якої порушено, певного строку для звернення до суду за захистом цього права, в тому числі за допомогою державного примусу. Дія інституту позовної давності є проявом принципу правової визначеності, який забезпечує стабільність цивільних правовідносин у суспільстві.
Позовна давність не є інститутом процесуального права та не може бути відновлена (поновлена) в разі її спливу, але за приписом частини п`ятої статті 267 ЦК України позивач має право отримати судовий захист у разі визнання судом поважними причин пропуску позовної давності.
Інститут позовної давності є спільною рисою правових систем держав-учасниць і має на меті гарантувати: юридичну визначеність і остаточність, захищати потенційних відповідачів від прострочених позовів, спростувати які може виявитися нелегким завданням, та запобігати несправедливості, яка може статися в разі, якщо суди будуть змушені вирішувати справи про події, що які відбули у далекому минулому, спираючись на докази, які вже, можливо, втратили достовірність і повноту із спливом часу (рішення ЄСПЛ у справі «STUBBINGS AND OTHERS v. THE UNITED KINGDOM», № 22083/93, № 22095/93,
§ 51, від 22 жовтня 1996 року; «ZOLOTAS v. GREECE (№ 2)», № 66610/09, § 43,
від 29 січня 2013 року).
Згідно зі статтею 256 ЦК України позовна давність - це строк,
у межах якого особа може звернутися до суду з вимогою про захист свого цивільного права або інтересу.
За змістом частини першої статті 261 ЦК України перебіг позовної давності починається від дня, коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила.
Відповідно до частини четвертої статті 267 ЦК України сплив позовної давності, про застосування якої заявлено стороною у спорі, є підставою для відмови у позові.
Суд застосовує позовну давність лише тоді, коли є підстави для задоволення позовної вимоги. Тобто перш ніж застосувати позовну давність, суд має з`ясувати та зазначити в судовому рішенні, чи порушено право або охоронюваний законом інтерес позивача, за захистом якого той звернувся до суду. Якщо таке право чи інтерес не порушено, суд відмовляє у задоволенні позову через його необґрунтованість. І лише якщо буде встановлено, що право або охоронюваний законом інтерес особи дійсно порушені, але позовна давність спливла і про це зробила заяву інша сторона спору, суд відмовляє у позові через сплив позовної давності за відсутності поважних причин її пропуску, наведених позивачем (аналогічний правовий висновок неодноразово було викладено
в постановах Великої Палати Верховного Суду, зокрема, від 29 червня 2021 року у справі № 904/3405/19).
Таким чином, застосування строку позовної давності в цілях Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, практики ЄСПЛ та в контексті національного законодавства забезпечує в національній системі права виконання принципу верховенства права, складовою частиною якого є правова визначеність та остаточність.
Щодо цільового призначення земель та процедури передачі у приватну власність земель природно-заповідного фонду
У справі, що переглядається, спір між сторонами виник щодо визнання недійсними та скасування рішень органу місцевого самоврядування про надання у власність ОСОБА_1 земель природно-заповідного фонду
м. Полтави, а саме: Полтавського міського парку культури та відпочинку «Перемога», визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку, витребування спірної земельної ділянки з чужого незаконного володіння останнього власника майна.
Конституція України (статті 13, 14) визначає, що земля, водні ресурси є об`єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Прийняття рішення про передачу у приватну власність землі державної чи комунальної власності позбавляє Український народ загалом (стаття 13 Конституції України) або конкретну територіальну громаду правомочностей власника землі в тому обсязі, який дозволяє її статус як землі, відповідно, державної чи комунальної власності.
У цьому контексті у сфері земельних правовідносин важливу роль відіграє конституційний принцип законності набуття та реалізації права власності на землю в поєднанні з додержанням засад правового порядку в Україні, відповідно до яких органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (статті 14, 19 Конституції України).
Очевидним є той факт, що правовідносини, пов`язані з вибуттям земель із державної чи комунальної власності, становлять «суспільний», «публічний» інтерес, а незаконність (якщо така буде встановлена) рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, на підставі якого земельна ділянка вибула з державної чи комунальної власності, такому суспільному інтересу не відповідає.
Основним завданням земельного законодавства, яке включає в себе Земельний кодекс України (далі - ЗК України) та інші нормативно-правові акти у галузі земельних правовідносин, є регулювання земельних правовідносин із метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Відповідно до статті 1 ЗК України (тут і далі - в редакції, чинній на час вибуття земельної ділянки з державної власності) земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Землі України за основним цільовим призначенням поділяються на відповідні категорії, у тому числі землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення (стаття 19 ЗК України).
Згідно зі статтею 20 ЗК України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земель провадиться органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проекти землеустрою або приймають рішення про створення об`єктів природоохоронного та історико-культурного призначення. Зміна цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок у порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для визнання недійсними рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам; визнання недійсними угод щодо земельних ділянок; відмови в державній реєстрації земельних ділянок або визнання реєстрації недійсною; притягнення до відповідальності відповідно до закону громадян та юридичних осіб, винних у порушенні порядку встановлення та зміни цільового призначення земель (стаття 21 ЗК України).
Відповідно до статті 4 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» території природних заповідників, заповідні зони біосферних заповідників, землі та інші природні ресурси, надані національним природним паркам, є власністю Українського народу.
Національні природні парки є природоохоронними, рекреаційними, культурно-освітніми, науково-дослідними установами загальнодержавного значення, що створюються з метою збереження, відтворення і ефективного використання природних комплексів та об`єктів, які мають особливу природоохоронну, оздоровчу, історико-культурну, наукову, освітню та естетичну цінність. Ділянки землі та водного простору з усіма природними ресурсами та об`єктами вилучаються з господарського використання і надаються національним природним паркам у порядку, встановленому цим Законом та іншими актами законодавства України. До складу територій національних природних парків можуть включатися ділянки землі та водного простору інших землевласників та землекористувачів (стаття 20 Закону України «Про природно-заповідний фонд України»).
Згідно зі статтею 43 ЗК України землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.
До земель природно-заповідного фонду включаються природні території та об`єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об`єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва) (стаття 44 ЗК України).
Аналіз зазначених норм права у їх сукупності свідчить про те, що законодавець імперативно відніс землі, яким встановлено статус територій чи об`єктів природно-заповідного фонду, до категорії земель природно-заповідного фонду за фактом знаходження на них об`єктів, які мають спеціальний статус та перебувають під особливою державною охороною.
Відповідно до частини першої статті 45 ЗК України землі природно-заповідного фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.
Відповідно до частини четвертої статті 83 ЗК України до земель комунальної власності, які не можуть передаватися у приватну власність, належать, зокрема, землі під об`єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність, якщо інше не передбачено законом.
До земель державної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать, зокрема, землі під об`єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність, якщо інше не передбачено законом (пункт «г» частини четвертої статті 84 ЗК України).
Таким чином, природні території та об`єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об`єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва), належать до земель природно-заповідного фонду, на які розповсюджується особливий режим щодо використання, надання в користування та передачі у власність.
Відповідно до статті 20 ЗК України зміна цільового призначення земель провадиться органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проекти землеустрою або приймають рішення про створення об`єктів природоохоронного та історико-культурного призначення.
Відповідно до статті 54 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» зміна меж, категорії та скасування статусу територій об`єктів природно-заповідного фонду проводиться відповідно до статей 51-53 цього Закону.
Згідно із частиною другою статті 149 ЗК України вилучення земельних ділянок провадиться за згодою землекористувачів на підставі рішень Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, сільських, селищних, міських рад відповідно до їх повноважень.
Так, згідно з вимогами частини шостої статті 149 ЗК України обласні державні адміністрації на їх території вилучають земельні ділянки державної власності, які перебувають у постійному користуванні, в межах міст обласного значення та за межами населених пунктів для всіх потреб, крім випадків, визначених частинами п`ятою, дев`ятою цієї статті.
Відповідно до частини дев`ятої статті 149 ЗК України Кабінет Міністрів України вилучає земельні ділянки державної власності, які перебувають у постійному користуванні, - ріллю, багаторічні насадження для несільськогосподарських потреб, ліси першої групи площею понад 10 гектарів, а також земельні ділянки природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного призначення, крім випадків, визначених частинами п`ятою-восьмою цієї статті, та у випадках, визначених статтею 150 цього Кодексу.
У справі, що переглядається, судами встановлено та підтверджено матеріалами справи, що 27 травня 2001 року Дирекцією міського парку культури та відпочинку взято на себе охоронне зобов`язання по забезпеченню режиму охорони та збереження парку пам`ятки садово-паркового мистецтва парк «Перемога» відповідно до рішення виконавчого комітету Полтавської обласної ради депутатів трудящих від 24 грудня 1970 року № 555 у межах м. Полтави, загальною площею 30,9 га.
Полтавською обласною радою рішення про зміну меж, площ, категорій чи скасування статусу парку «Перемога» відповідно до вимог закону за погодженням з центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища на підставі відповідного експертного висновку, не приймалося. Така зміна не погоджувалась із Кабінетом Міністрів України.
Оскаржуваними рішеннями Октябрської районної в м. Полтаві ради та виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради незаконно передано у приватну власність ОСОБА_1 спірну земельну ділянку для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд загальною площею 1000,00 кв. м у
АДРЕСА_1 , яка знаходиться під об`єктом природно-заповідного фонду -
парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва парку «Перемога» у м. Полтаві.
Оскільки матеріали справи не містять доказів того, що органами виконавчої влади до передачі у власність ОСОБА_1 спірної земельної ділянки приймалося рішення про зміну цільового призначення зазначеної земельної ділянки, то суди встановили, що спірна земельна ділянка природно-заповідного фонду незаконно була передана органом місцевого самоврядування у приватну власність ОСОБА_1 , що суперечить нормам чинного законодавства.
Встановивши, що спірна земельна ділянка із порушенням вимог законодавства вибула із володіння її власника поза його волею на підставі рішення органу місцевого самоврядування, прийнятого поза межами його компетенції, суди дійшли обґрунтованого висновку про протиправність ухвалених рішень.
Крім того, вироком Київського районного суду м. Полтави від 23 лютого
2015 року визнано ОСОБА_4 (завідуючого Полтавським сектором охорони навколишнього середовища Державного управління охорони навколишнього середовища у Полтавській області) винним у вчиненні злочину, передбаченого частиною другою статті 367 КК України.
Вказаним вироком суду встановлено протиправність дій ОСОБА_4 щодо погодження проектів землеустрою з відведення у власність 17 земельних ділянок із земель пам`ятки природи місцевого значення - парка «Перемога» для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, загальною площею 1,62 га, у тому числі і належної ОСОБА_1 земельної ділянки.
Таким чином, позивачем у справі доведено факт незаконності передачі органом місцевого самоврядування спірної земельної ділянки природно-заповідного фонду у приватну власність ОСОБА_1 , що суперечить нормам чинного законодавства.
Щодо способу захисту порушеного права та застосування до спірних правовідносин позовної давності
Застосування конкретного способу захисту цивільного права залежить як від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання або оспорення. Такі право чи інтерес мають бути захищені судом у спосіб, який є ефективним, тобто таким, що відповідає змісту відповідного права чи інтересу, характеру його порушення, невизнання або оспорення.
Частиною другою статті 152 ЗК України передбачено, що власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов`язані із позбавленням права володіння земельною ділянкою. Захист прав на земельні ділянки здійснюється у передбачений законом спосіб.
Серед способів захисту речових прав цивільне законодавство виокремлює, зокрема, витребування майна з чужого незаконного володіння (стаття 387 ЦК України) й усунення перешкод у здійсненні права користування та розпорядження майном (стаття 391 ЦК України, частина друга статті 52 ЗК України). Вказані способи захисту можна реалізувати шляхом подання віндикаційного та негаторного позовів відповідно.
У цій справі для відновлення порушеного права власності держави на спірну земельну ділянку, прокурор, зокрема, просив суд витребувати з чужого незаконного володіння ОСОБА_2 (останнього набувача) земельну ділянку на АДРЕСА_1 , площею 1 000,00 кв. м, кадастровий номер 5310137000:15:017:0020, вартістю 109 877,00 грн до земель запасу Полтавської міської ради.
Віндикація - це передбачений законом основний речово-правовий спосіб захисту цивільних прав та інтересів власника майна чи особи, що має речове право на майно (титульного володільця), який полягає у відновленні становища, що існувало до порушення, шляхом повернення об`єкта права власності у володіння власника (титульного володільця) з метою відновлення права використання власником усього комплексу його правомочностей. Майно може бути витребувано від особи, яка не є стороною недійсного правочину, шляхом подання віндикаційного позову, зокрема від добросовісного набувача - з підстав, передбачених частиною першою статті 388 ЦК України. Витребування майна шляхом віндикації застосовується до відносин речово-правового характеру, зокрема якщо між власником (законним володільцем) і володільцем майна немає договірних відносин і майно перебуває у володільця не на підставі укладеного з власником договору.
Право власника на витребування майна від добросовісного набувача на підставі частини першої статті 388 ЦК України залежить від того, в який спосіб майно вибуло з його володіння. Ця норма передбачає вичерпне коло підстав, коли за власником зберігається право на витребування свого майна від добросовісного набувача.
Однією з таких підстав є вибуття майна з володіння власника або особи, якій він передав майно, не з їхньої волі іншим шляхом.
За змістом статті 388 ЦК України випадки витребування майна власником від добросовісного набувача обмежені й можливі за умови, що майно вибуло з володіння власника або особи, якій він передав майно, поза їх волею.
У постанові від 26 листопада 2019 року у справі № 914/3224/16 (провадження
№ 12-128гс19) Велика Палата Верховного Суду зробила висновок про те, що початок перебігу позовної давності для позову, поданого на захист порушеного права, пов`язується з моментом, коли власник довідався або міг довідатися про порушення її права або про особу, яка його порушила, а саме про факт вибуття з комунальної власності у володіння іншої особи.
Порушення права та підтвердження такого порушення судовим рішенням не є тотожними поняттями. Закон не пов`язує перебіг позовної давності з ухваленням судового рішення про порушення права особи. Тому перебіг позовної давності починається від дня, коли позивач довідався або міг довідатися про порушення його права, а не від дня, коли таке порушення було підтверджене судовим рішенням.
Закон також не пов`язує перебіг позовної давності за віндикаційним позовом ані з укладенням певних правочинів щодо майна позивача, ані з фактичним переданням майна порушником, який незаконно заволодів майном позивача, у володіння інших осіб.
Перевіряючи дотримання позивачем строку позовної давності у цій справі, суди вважали, що прокурору про порушення прав територіальної громади, зменшення розміру земельної ділянки парку «Перемога» достовірно стало відомо в червні 2013 року.
20 червня 2013 року прокурором було направлено подання про усунення вимог земельного та податкового законодавства, яке рішенням Полтавської міської ради від 12 липня 2013 року відхилено.
Крім того, порушення прав позивача було предметом судового розгляду в іншій справі № 816/4424/13-а за адміністративним позовом першого заступника прокурора м. Полтави до Полтавської міської ради, треті особи: Управління культури виконавчого комітету Полтавської міської ради, Полтавський міський парк культури та відпочинку «Перемога», про скасування рішення, а тому позивачу було відомо про таке порушення ще на час звернення позивача з позовом у зазначеній справі.
Таким чином, прокурору у справі, яка переглядається, було відомо та він мав реальну можливість протягом трирічного строку позовної давності з`ясувати зазначені вище питання (коли відбулося незаконне вилучення земельних ділянок та в чиєму користуванні вони знаходяться) та звернутися з відповідним позовом до суду.
Аналогічний правовий висновок про застосування позовної давності у спірних правовідносинах, які стосуються незаконної передачі у приватну власність земель природно-заповідного фонду, викладено у постановах Верховного Суду від 29 січня 2020 року у справі № 554/10827/16-ц (провадження
№ 61-43721св18), у справі № 554/10379/16-ц (провадження № 61-16304св19),
у справі № 554/10516/16-ц (провадження № 61-16397св18), від 26 лютого
2020 року у справі № 554/10397/16-ц.
Крім того, у справі № 911/2325/18 за позовом першого заступника прокурора Київської області до ТОВ «Грінінвест» про витребування з незаконного володіння земельної ділянки у порядку статті 388 ЦК України (земельна ділянка розташована в межах земель природно-заповідного фонду) Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду вважав, що для відновлення права власності держави на незаконно вилучену земельну ділянку ефективним способом захисту є віндикаційний позов, до якого застосуванню підлягає загальний строк позовної давності.
Колегія суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду із зазначеним висновком не погоджується та вважає, що зайняття (заволодіння) громадянами та юридичними особами земельної ділянки природно-заповідного фонду з порушенням положень ЗК України та Закону України «Про природно-заповідний фонд України» треба розглядати як не пов`язане з позбавленням володіння порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади. У такому разі позовну вимогу про зобов`язання повернути земельну ділянку слід розглядати як негаторний позов, який можна заявити впродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки.
Негаторний позов - це позов власника, який є фактичним володільцем майна, до будь-якої особи про усунення перешкод, які ця особа створює у користуванні чи розпорядженні відповідним майном. Позивач за негаторним позовом вправі вимагати усунути існуючі перешкоди чи зобов`язати відповідача утриматися від вчинення дій, що можуть призвести до виникнення таких перешкод. Означений спосіб захисту спрямований на усунення порушень прав власника, які не пов`язані з позбавленням його володіння майном.
Власник земельної ділянки природно-заповідного призначення може вимагати усунення порушення його права власності на цю ділянку, зокрема, оспорюючи відповідні рішення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування та вимагаючи повернути таку ділянку.
При цьому колегія суддів наголошує на тому, що отримання громадянами та юридичними особами у власність земельної ділянки природно-заповідного фонду для інших цілей (у цьому випадку - для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд) суперечить вимогам законодавства. Землі природно-заповідного фонду можуть використовуватися у природоохоронних цілях; у науково-дослідних цілях; в оздоровчих та інших рекреаційних цілях; в освітньо-виховних цілях; для потреб моніторингу навколишнього природного середовища, тобто становлять «суспільний», «публічний» інтерес. Повернення таких земель має легітимну мету, яка полягає в забезпеченні права інших осіб мирно володіти своїм майном. Така мета у цьому разі відповідає загальним інтересам суспільства.
Землі природно-заповідного фонду віднесено до категорії особливо цінних земель, а тому повернення земельної ділянки природно-заповідного фонду державі, на думку колегії суддів, слід розглядати як негаторний, а не віндикаційний позов, який можна заявити впродовж всього часу тривання порушення прав законного володільця цієї ділянки.
З урахуванням зазначеного, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду вважає, що вимогу про витребування земельної ділянки природно-заповідного фонду на користь держави слід розглядати як негаторний, а не віндикаційний позов, який можна заявити впродовж всього часу тривання порушення прав законного володільця цієї ділянки, а тому відповідно до частини третьої статті 403 ЦПК України є підстави для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду з метою відступу від висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеного у раніше прийнятій постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 26 лютого 2020 року у справі № 911/2325/18.
Крім того, судове рішення Великої Палати Верховного Суду необхідне для подальшого розвитку права та забезпечення єдності судової практики, оскільки справа має принципове значення, так як йдеться про правове питання, яке потребує пояснення та стосується земельних ділянок, які віднесено до категорії особливо цінних земель, і це питання ще не вирішувалося вищою судовою інстанцією з метою завбачливого прояснення незрозумілих правових питань за допомогою судового рішення на авторитетному рівні.
Колегія суддів вважає, що передача справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики з урахуванням справ, які можуть перебувати на розгляді не тільки у суді касаційної, але й судах апеляційної та першої інстанції, а також виникнути у майбутньому.
Висновки Верховного Суду
Відповідно до частини третьої статті 403 ЦПК України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду.
З огляду на вищенаведене, колегія суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду вважає за необхідне передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду цю справу, оскільки вважає за необхідне відступити від правових висновків, викладених у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 26 лютого 2020 року у справі
№ 911/2325/18, стосовно того, що для відновлення права власності держави на незаконно вилучену земельну ділянку природно-заповідного фонду ефективним способом захисту є віндикаційний позов, до якого застосуванню підлягає загальний строк позовної давності.
При цьому, випадків, передбачених частиною шостою статті 403 ЦПК України, за яких справа не підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Верховним Судом не встановлено, враховуючи необхідність формування єдиної правозастосовчої практики у спірних правовідносинах, значний суспільний інтерес у цій категорії справ, і їх вирішення необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Керуючись статтями 403, 404 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду
УХВАЛИВ:
Справу № 554/10517/16-ц за позовом першого заступника керівника Полтавської місцевої прокуратури до виконавчого комітету Шевченківської районної у місті Полтава ради, Шевченківської районної у місті Полтаві ради, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , треті особи: Полтавська міська рада, Полтавське міське управління земельних ресурсів та земельного кадастру, Управління з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради, про визнання недійсним та скасування рішень про надання у власність земельної ділянки, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку, повернення земельної ділянки, за касаційною скаргою заступника прокурора Полтавської області на рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 21 листопада 2019 року та постанову Полтавського апеляційного суду від 12 березня
2020 року передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Ухвала суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття і оскарженню не підлягає.
Головуючий А. І. Грушицький
Судді: І. В. Литвиненко
Є. В. Петров
В. В. Пророк
В. В. Сердюк
