ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 826/14311/18 Суддя першої інстанції: Літвінова А.В.
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 червня 2019 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді - Степанюка А.Г.,
суддів - Епель О.В., Шурка О.І.,
при секретарі - Ліневській В.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Міністерства екології та природних ресурсів України і Державної служби геології та надр України на проголошене о 12 годині 08 хвилин рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 березня 2019 року, повний текст якого складено 02 квітня 2019 року, у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «УкрРосКаолін» до Міністерства екології та природних ресурсів України і Державної служби геології та надр України про визнання протиправним і скасування наказу, визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, -
ВСТАНОВИЛА:
У вересні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю «УкрРосКаолін» (далі - Позивач, ТОВ «УкрРосКаолін») звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства екології та природних ресурсів України (далі - Відповідач-1, Мінприроди), Державної служби геології та надр України (далі - Відповідач-2, Держгеонадра) про:
- визнання протиправним та скасування наказу Мінприроди від 18.05.2018 року №160 «Про погодження надання надр у користування» у частині відмови у погодженні ТОВ «УкрРосКаолін» надання надр у користування: геологічного вивчення, в тому числі з дослідно-промисловою розробкою ділянки «Південна» Катеринівського родовища лужних каолінів Нікольського та Волноваського районів Донецької області;
- зобов`язання Мінприроди надати погодження ТОВ «УкрРосКаолін» надання надр у користування: геологічного вивчення, в тому числі з дослідно-промисловою розробкою ділянки «Південна» Катеринівського родовища лужних каолінів Нікольського та Волноваського районів Донецької області;
- визнання протиправною бездіяльності Держгеонадр щодо несвоєчасного розгляду документів та неприйняття рішення у встановлені законодавством строки;
- зобов`язання Держгеонадр розглянути заяву ТОВ «УкрРосКаолін» від 08.02.2018 року №42 про надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі з дослідно-промисловою розробкою ділянки «Південна» Катеринівського родовища лужних каолінів Нікольського та Волноваського районів Донецької області без проведення аукціону та прийняти вмотивоване рішення щодо видачі спеціального дозволу.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.03.2019 року позов задоволено частково:
- визнано протиправним та скасовано наказ Мінприроди від 18.05.2018 року №160 «Про погодження надання надр у користування» в частині відмови у погодженні ТОВ «УкрРосКаолін» надання надр у користування: геологічного вивчення, в чому числі з дослідно-промисловою розробкою ділянки Південна Катеринівського родовища лужних каолінів Нікольського та Волноваського районів Донецької області;
- зобов`язано Мінприроди надати погодження ТОВ «УкрРосКаолін» надання надр у користування;
- визнано протиправною бездіяльність Держгеонадр щодо своєчасного розгляду документів та не прийняття рішення у встановлені законодавством строки;
- зобов`язано Держгеонадр розглянути заяву ТОВ «УкрРосКаолін» від 08.02.2018 року №42 про надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промисловою розробкою, з урахуванням висновків даного судового рішення.
У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
При цьому суд першої інстанції виходив з того, що Держгеонадрами не було забезпечено своєчасного у межах встановленого шестиденного строку надсилання для погодження Мінприроди поданих ТОВ «УкрРосКаолін» документів, у той час як Мінприроди безпідставно відмовило товариству у погодженні надання надр у користування, оскільки належними і допустимими доказами підтверджується виробництво ТОВ «УкрРосКаолін» продукції для кінцевого споживання без додаткової промислової обробки.
Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, Відповідач-1 подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його в частині задоволення позовних вимог до Мінприроди та прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що суд першої інстанції не врахував, що матеріалами справи підтверджується здійснення додаткової промислової обробки лужного каоліну до використання її кінцевим споживачем, у зв`язку з чим відсутні підстави для погодження надання надр у користування ТОВ «УкрРосКаолін». Крім того, наголошує, що покладення на Мінприроди обов`язку видати погодження надання надр у користування є втручанням у дискреційні повноваження органу державної влади.
Крім того, вважаючи рішення суду першої інстанції таким, що прийняте з порушенням норм матеріального і процесуального права, Відповідач-2 подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його в частині визнання протиправною бездіяльності Держгеонадр та в частині зобов`язання останнього вчинити дії. Свої доводи обґрунтовує тим, що судом було залишено поза увагою нормативне регулювання спірних правовідносин, за яким надрокористувачу відмовляється у продовженні строку дії дозволу у разі відмови Мінприроди в його погодженні. Отже, на переконання Апелянта, оскільки рішення щодо продовження строку дії дозволу приймається протягом 45 днів після надходження документів у повному обсязі, повернення документів здійснено у межах такого строку. Окремо звертає увагу, що покладення на Держгеонадра обов`язку надати ТОВ «УкрРосКаолін» спеціальний дозвіл є втручанням суду у дискреційні повноваження.
Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.05.2019 року відкрито апеляційне провадження у справі та встановлено строк для подачі відзиву на апеляційні скарги.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.05.2019 року призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 19.06.2019 року.
У відзиві на апеляційні скарги ТОВ «УкрРосКаолін» просить залишити їх без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що Держгеонадрами було розглянуто подані ТОВ «УкрРосКаолін» заяви не за правилами, що регламентують порядок отримання дозволу на користування надрами, а за правилами, які визначають порядок продовження дії дозволу. Крім того, такий розгляд було здійснено з порушенням строків розгляду заяви. Наголошує, що жодного рішення за наслідками розгляду заяви ТОВ «УкрРосКаолін» Держгеонадрами не приймалося, адже листи останнього не можна ототожнювати із рішеннями. Крім іншого, звертає увагу, що подальша зміна законодавства не може позбавляти Позивача права на отримання спеціального дозволу за правилами, які діяли на момент звернення за його отриманням. Окремо підкреслює, що лужний каолін є кінцевим продуктом та підлягає кінцевому споживанню без додаткової оброки, а відтак твердження Мінприроди про те, що наданий ТОВ «УкрРосКаолін» пакет документів є неповним, є безпідставним.
У судовому засіданні представник Мінприроди доводи апеляційної скарги підтримав, не заперечуючи проти задоволення апеляційної скарги Держгеонадр.
Представник Позивача наполягав на залишенні апеляційних скарг без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Відповідач-2, будучи належним чином повідомленим про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибув.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Оскільки рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог не є предметом апеляційного оскарження, судова колегія вважає за необхідне здійснювати перевірку законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції у межах доводів та вимог апеляційних скарг.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши пояснення представників учасників справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін з таких підстав.
Як вбачається з матеріалів справи та було встановлено судом першої інстанції, ТОВ «УкрРосКаолін» звернулося до Держгеонадр із заявою на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону від 06.10.2017 року №268 на підставі пп. 18 п. 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 року №615 (т. 1 а.с. 15).
За наслідками розгляду даної заяви Відповідач-2 листом від 07.11.2017 року №28023/03/12-17 повідомив Позивача про відмову у наданні спеціального дозволу на користування надрами через ненадання ТОВ «УкрРосКаолін» документів з підписом власника майнового комплексу, як передбачено вимогами Порядку (т. 1 а.с. 16).
У подальшому, ТОВ «УкрРосКаолін» направило до Держгеонадр заяву від 20.11.2017 року №321 на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з виправленими недоліками, на які було вказано у листі від 07.11.2017 року №28023/03/12-17 (т. 1 а.с. 17).
Листом від 07.02.2018 року №2059/02/12-18 Держгеонадра повідомили Позивача про відмову у наданні спеціального дозволу на користування надрами через невідповідність зазначених площі родовища в пояснювальній записці та в каталозі координат (т. 1 а.с. 18).
ТОВ «УкрРосКаолін» подало до Держгеонадр заяву від 08.02.2018 року №42 про на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки Південної ділянки Катеринівського родовища лужних каолінів, що розташована в Донецькій області (т. 1 а.с. 19).
При цьому судом першої інстанції встановлено, що вказана заява зареєстрована у Держгеонадрах 14.02.2018 року за №4738/02/12-18 (т. 1 а.с. 19).
Зі змісту пояснень Позивача судом першої інстанції встановлено, що на розгляд Державному інформаційному геологічному фонду Держгеонадр документи були передані 23.03.2018 року за №5142/03/12-18.
Листом від 18.04.2018 року №98 ТОВ «УкрРосКаолін» звернулося до Держгеонадр з проханням надати інформацію стосовно стану розгляду поданої заяви від 08.02.2018 року №42 (т. 1 а.с. 20-21).
Крім того, матеріали справи свідчать, що матеріали заяви ТОВ «УкрРосКаолін» від 08.02.2018 року №42, направлені Держгеонадрами листом від 23.02.2018 року №3280/03/12-18, надійшли до Мінприроди 25.04.2018 року (вх. №12034/05-18; т. 1 а.с. 228).
Наказом Мінприроди від 18.05.2018 року №160 «Про погодження надання надр у користування» введено в дію протокол №41 засідання комісії з питань погодження надання надр у користування Міністерства екології та природних ресурсів України від 17.05.2018 року (т. 1 а.с. 23), у пп. 3.3 якого зафіксовано рішення про відмову ТОВ «УкрРосКаолін» у погодженні надання надр у користування у зв`язку з порушенням норм пп. 18 п. 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 року №615 (т. 1 а.с. 23-30).
У зв`язку з прийняттям даного рішення ТОВ «УкрРосКаолін» направило на адресу Мінприроди лист від 25.05.2018 року №134, в якому просило надати роз`яснення щодо відмови у погодженні та можливість здійснення доповнення документів для повторного розгляду комісією (т. 1 а.с. 31).
Листом Мінприроди від 01.06.2018 року №5/4.1-11/5438-18 Позивача було повідомлено, що документи, які подані на розгляд Комісії з питань погодження надання надр у користування, не містять інформації про те, що ТОВ «УкрРосКаолін» здійснює виробництво кінцевої (готової) продукції, придатної для використання за призначенням кінцевим споживачем без додаткової промислової обробки (переробки) (т. 1 а.с. 32).
Судом першої інстанції також встановлено, що листом від 06.06.2018 року №9810/03/12-18 Держгеонадрами повернуто заяву ТОВ «УкрРосКаолін» від 08.02.2018 року №42 разом із доданими до неї документами (т. 1 а.с. 22).
Крім того, Позивачем на адресу Відповідача-1 направлено лист від 07.06.2018 року №145 із проханням надати роз`яснення із нормативно-правовим обґрунтуванням: що таке кінцева (готова) продукція корисної копалини, у тому числі лужного каоліну; що таке додаткова промислова обробка (переробка); хто є кінцевим споживачем корисної копалини, у тому числі лужного каоліну; якою має бути корисна копалина, у тому числі лужний каолін, для використання за призначення (т. 1 а.с. 33).
Листом Мінприроди від 02.07.2018 року №5/4-11/6530-18 повідомлено ТОВ «УкрРосКаолін», що, виходячи з інформації, викладеної у пояснювальній записці до заяви від 08.02.2018 року №42, вбачається, що лужний каолін є некінцевою, а проміжною продукцією, сировиною для подальшого виробництва товарів (т. 1 а.с. 34).
За наслідками розгляду повторно поданої ТОВ «УкрРосКаолін» аналогічної за змістом заяви від 09.07.2018 року №182 «Щодо надання роз`яснень» (т. 1 а.с. 35) Мінприроди листом від 27.07.2018 року №5/4-11/7662-18 повідомило Позивача, що позиція міністерства з вказаного питання була надана листами від 01.06.2018 року №5/4.1-11/5438-18 та від 02.07.2018 року №5/4-11/6530-18 (т. 1 а.с. 36).
На підставі встановлених вище обставин, а також за наслідками системного аналізу приписів ст. с. 20, 61 Кодексу України про надра, ст. 1 Закону України «Про технічні регламенти та оцінку відповідності», ст. 1 Закону України «Про відповідальність за шкоду, завдану внаслідок дефекту в продукції», Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 року № 615, суд першої інстанції дійшов висновку про часткову обґрунтованість позовних вимог з огляду відсутність у Мінприроди правових підстав для непогодження дозволу ТОВ «УкрРосКаолін», а також допущення Держгеонадрами порушень термінів погодження і розгляду поданої Позивачем заяви.
Однак, з такими висновками суду першої інстанції судова колегія не може погодитися з огляду на таке.
Відповідно до ч. 2 ст. 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Згідно пункту 1 затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 року № 1174 Положення про Державну службу геології та надр України, Держгеонадра України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Підпунктом 9 пункту 4 вказаного Положення передбачено, що Держгеонадра України відповідно до покладених на неї завдань видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами).
З наведеного випливає наявність у Відповідача-2 повноважень з видачі спеціальних дозволів на користування надрами.
Правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності і встановлює порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та державних адміністраторів визначає Закон України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі - Закон).
Відповідно до ч. 1 ст. 4-1 Закону порядок видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням відповідного дозвільного органу, погодженим з уповноваженим органом, якщо інше не передбачено міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
На виконання вимог, зокрема, ст. 16 Кодексу України про надра постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 року №615 затверджено Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - Порядок №615), який регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін.
Відповідно до пп. 18 п. 8 Порядку №615 у редакції, яка була чинною на момент подання заяви від 08.02.2018 року №42, без проведення аукціону дозвіл надається у разі геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, визначених у підрозділах «Сировина вогнетривка», «Сировина скляна та фарфоро-фаянсова», «Сировина цементна» розділу «Неметалічні» Переліку корисних копалин загальнодержавного значення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12 грудня 1994 р. № 827 (ЗП України, 1995 р., № 2, ст. 42; Офіційний вісник України, 2012 р., № 1, ст. 25), якщо заявник є власником цілісного майнового комплексу, на якому здійснюється виробництво кінцевої (готової) продукції, придатної для використання за призначенням кінцевим споживачем без додаткової промислової обробки (переробки).
Для отримання дозволу без проведення аукціону заявник подає органові з питань надання дозволу заяву разом з документами, зазначеними у додатку 1. Разом із заявою подаються дві копії заяви та доданих до неї документів. У заяві зазначаються назва і місцезнаходження ділянки надр, вид корисних копалин, відомості про заявника (найменування, місцезнаходження, код згідно з ЄДРПОУ юридичної особи або прізвище, ім`я, по батькові, місце проживання, реєстраційний номер облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця чи серія та номер паспорта такої особи (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний орган ДФС і мають відмітку у паспорті), інформація для здійснення зв`язку із заявником (номер телефону, адреса електронної пошти), а також підстава для надання дозволу згідно з пунктом 8 цього Порядку.
Заява реєструється організатором аукціону в журналі обліку з присвоєнням їй номера і зазначенням дати і часу подання. Підтвердженням реєстрації є відмітка організатора, що проставляється на копії заяви та повертається заявнику, або відмітка на описі вкладення у цінний лист про прийняття заяви на відправлення поштовим зв`язком.
Інформація про реєстрацію документів, що надійшли для надання дозволу, протягом трьох робочих днів з дня реєстрації розміщується на офіційному веб-сайті органу з питань надання дозволу.
Документи, що не відповідають вимогам цього Порядку, повертаються заявникові. Інформація про повернення документів протягом трьох робочих днів з моменту прийняття рішення про повернення розміщується на офіційному веб-сайті органу з питань надання дозволу.
Дозвіл без проведення аукціону не може бути надано особі, що не виконує програми робіт на ділянках надр, на користування якими їй вже надано дозвіл, або щодо якої виявлені порушення правил користування надрами на таких ділянках, що зафіксовані в актах перевірок, приписах або розпорядженнях відповідних органів у сфері надрокористування до моменту їх усунення.
Рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається протягом 30 днів після отримання всіх погоджень, передбачених пунктом 9 цього Порядку.
Органом з питань надання дозволу надсилається запит правоохоронним органам та суб`єктам фінансового моніторингу про розгляд документів заявника для виявлення суб`єктів господарювання, що здійснюють фінансування тероризму в Україні.
У разі ненадання правоохоронними органами та суб`єктами фінансового моніторингу відповіді на запит протягом 30-денного строку вважається, що за результатами розгляду документів заявника не виявлено суб`єктів господарювання, що здійснюють фінансування тероризму в Україні.
Крім того, органом з питань надання дозволу надсилається запит органам ДФС щодо перевірки факту наявності у заявника боргу із сплати податків та загальнообов`язкових платежів станом на останній звітний період.
У разі ненадання органами ДФС відповіді на запит протягом 30-денного строку вважається, що факту наявності у заявника боргу із сплати загальнодержавних податків та зборів станом на останній звітний період не виявлено.
Надання дозволів у випадках, передбачених підпунктами 1-14 цього пункту, здійснюється за рішенням органу з питань надання дозволу.
За правилами п. 9 Порядку №615 надання надр у користування, за винятком надання надр на умовах угод про розподіл продукції, погоджується з, зокрема, Мінприроди - на всі види користування надрами;
Видача дозволу здійснюється на підставі заяви і документів, зазначених у додатку 1, та погоджується органами, визначеними абзацами другим - четвертим цього пункту.
Дії щодо погодження видачі дозволу вчиняються без залучення особи, що звернулася за одержанням дозволу, в межах строку, встановленого для видачі дозволу.
Для здійснення погодження орган, який видає дозвіл, не пізніше ніж протягом шести робочих днів з дати реєстрації документів надсилає їх копії у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді органам, зазначеним в абзацах другому - четвертому цього пункту, та встановлює строк розгляду зазначених документів.
За результатами розгляду документів, надісланих на погодження, органи, зазначені в абзацах другому - четвертому цього пункту, надають погодження, які у паперовому або електронному вигляді надсилають органу, який видає дозвіл.
У разі ненадання Мінприроди погодження протягом 30-денного строку вважається, що надання дозволу ним погоджено.
Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що Держгеонадра протягом шести робочих днів з дати реєстрації документів надсилає їх копії у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді на адресу, зокрема, Мінприроди, яке, у свою чергу, має не більше 30 днів для надання погодження видачі дозволу.
Як було встановлено раніше, заява ТОВ «УкрРосКаолін» від 08.02.2018 року №42 була зареєстрована у Держгеонадрах 14.02.2018 року за №4738/02/12-18 (т. 1 а.с. 19). При цьому, матеріали справи свідчать, що 23.02.2018 року за №3280/03/12-18 Держгеонадрами складено лист про направлення до Мінприроди копій поданих Позивачем документів для вирішення питання щодо погодження видачі спеціального дозволу на користування надрами (т. 1 а.с. 228). Даний лист було отримано Мінприроди 25.04.2018 року та зареєстровано за вх. №12034/5-18 (т. 1 а.с. 228).
Викладене, на переконання судової колегії, свідчить про обґрунтованість твердження суду першої інстанції про незабезпечення своєчасного направлення Держгеонадрами до Мінприроди поданих ТОВ «УкрРосКаолін» документів, оскільки, безпосередньо лист від 23.02.2018 року №3280/03/12-18 складений Відповідачем-2 поза межами встановленого Порядком №615 шестиденного строку.
При цьому Окружним адміністративним судом міста Києва правильно відхилено посилання Держгеонадр на дотримання ним п. 14 Порядку №615, який передбачає обов`язок останнього прийняти рішення про продовження строку дії дозволу протягом 45 днів після надходження документів у повному обсязі, адже у межах спірних правовідносин взагалі не йде мова про продовження дії спеціального дозволу. Відтак, положення п. 14 Порядку №615 не мають правового значення для розгляду і вирішення даної справи.
Відповідно до п. 19 Порядку №615 підставами для прийняття рішення про відмову в наданні дозволу є, зокрема, відмова органів, зазначених в абзацах другому - четвертому пункту 9 цього Порядку, у погодженні надання надр у користування.
Згідно п. 21 Порядку №615 у разі відмови в наданні, продовженні строку дії, переоформленні, видачі дубліката дозволу або внесенні змін до нього документи повертаються в повному обсязі заявникові.
Як було встановлено раніше та вбачається зі змісту листа Держгеонадр від 06.06.2018 року №9810/03/12-18 (т. 1 а.с. 22), підставою для повернення ТОВ «УкрРосКаолін» заяви та доданих до неї документів стала відмова Мінприроди у погодженні надання надр у користування.
З урахуванням наведеного судова колегія вважає за необхідне зазначити таке.
Відповідно до пп. 18 п. 8 Порядку №615 у редакції, яка була чинною на момент подання заяви від 08.02.2018 року №42, без проведення аукціону дозвіл надається у разі геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, визначених у підрозділах «Сировина вогнетривка», «Сировина скляна та фарфоро-фаянсова», «Сировина цементна» розділу «Неметалічні» Переліку корисних копалин загальнодержавного значення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12 грудня 1994 р. № 827 (ЗП України, 1995 р., № 2, ст. 42; Офіційний вісник України, 2012 р., № 1, ст. 25), якщо заявник є власником цілісного майнового комплексу, на якому здійснюється виробництво кінцевої (готової) продукції, придатної для використання за призначенням кінцевим споживачем без додаткової промислової обробки (переробки).
Тобто, для отримання дозволу без аукціону особа має відповідати одночасно наступним обов`язковим умовам - бути власником цілісного майнового комплексу, на якому здійснюється виробництво кінцевої (готової) продукції, придатної для використання за призначенням кінцевим споживачем без додаткової промислової обробки (переробки).
При цьому, як вбачається з матеріалів справи, Мінприроди наголошує на тому, що у ході розгляду питання щодо надання надр у користування Комісією з питань погодження надр у користування встановлено, що документи, надані ТОВ «УкрРосКаолін», не містять інформації про те, що товариство здійснює виробництво готової продукції, придатної для використання за призначенням кінцевим споживачем без додаткової промислової обробки (переробки).
Надаючи оцінку таким доводам суб`єкта владних повноважень, з якими не погодився суд першої інстанції, колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.
Відповідно до п. 4.5 ДСТУ 2960-94 «Організація промислового виробництва. Основні поняття» (далі - ДСТУ 2960-94) продукція (промислова) - предмет праці, що пройшов усі стадії виробничого процесу на даному підприємстві та придатний до безпосереднього споживання чи подальшого використання у сфері виробництва.
Приписи п. 4.6 ДСТУ 2960-94 визначають, що готовою продукцією є промислова продукція, яка закінчена виробництвом, укомплектована, відповідає вимогам стандартів і технічних умов, має документ, що засвідчує її якість, та призначена для збуту за межі підприємства.
Тобто, основною відмінністю між готовою (кінцевою) промисловою продукцією та промисловою продукцією є те, що готова (кінцева) продукція може бути використана кінцевим споживачем за призначенням без її промислової обробки (переробки). Натомість, сама по собі продукція, хоча й може бути результатом проходження всіх стадій виробничого процесу на підприємстві, однак для безпосереднього споживання потребує додаткової промислової обробки (переробки).
Як вбачається з матеріалів справи, згідно висновку державної санітарно-епідеміологічної експертизи від 22.07.2014 року №05.03.02-07/47234 (т. 1 а.с. 63), «Каолін лужний Катеринівського родовища (ТОВ «УкрРосКаолін») придатний в якості комплексної польовошпатової і каолінітової сировини при виробництві різноманітних керамічних виробів.
Зі змісту листа ПрАТ «ПІІ «Інтеркерама» від 01.06.2018 року №140 випливає, що згадане підприємство використовує каолін лужний Катеринівського родовища як основний сировинний матеріал для виробництва керамічної плитки. При цьому у даному листі зазначено, що дана сировина додаткової промислової переробки чи підготовки до використання у виробництві керамічної плитки не потребує (т. 1 а.с. 65).
Відповідно до пп. 14.1.41 п. 14.1 ст. 14 Податкового кодексу України давальницька сировина - сировина, матеріали, напівфабрикати, комплектуючі вироби, енергоносії, що є власністю одного суб`єкта господарювання (замовника) і передаються іншому суб`єкту господарювання (виробнику) для виробництва готової продукції, з подальшим переданням або поверненням такої продукції або її частини їх власникові або за його дорученням іншій особі.
У Законі України «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів» міститься визначання поняття сировини, згідно якого сировина - це предмети праці та природні компоненти, які підлягають подальшій переробці.
З урахуванням даного правового регулювання суд приходить до висновку, що каолін лужний у розумінні чинного законодавства не може вважатися готовою (кінцевою) продукцією, придатною для використання за призначенням кінцевим споживачем без додаткової промислової обробки (переробки). За своєю правовою природою з огляду на наявні у матеріалах справи документи вказана оброблена корисна копалина є кінцевим продуктом для підприємства-видобувача, однак не є готовою продукцією для кінцевого споживача, оскільки у будь-якому випадку потребує додаткової промислової переробки чи оброки. Для таких підприємств каолін лужний є сировиною, тобто складовим компонентом для виробництва готової продукції.
При цьому, на думку суду апеляційної інстанції, Окружним адміністративним судом міста Києва помилково враховано висновок від 10.08.2018 року №289/08/2018 за результатами проведення науково-правової експертизи (т. 1 а.с. 37-47), оскільки, як вірно зауважило Мінприроди, в силу ст. 25 Закону України «Про наукову і науково-технічну експертизу» висновки громадської та інших наукових і науково-технічних експертиз мають, як правило, рекомендаційний характер.
Крім того, судовою колегією враховується, що відповідно до ч. 1 ст. 69 КАС України як експерт з питань права може залучатися особа, яка має науковий ступінь та є визнаним фахівцем у галузі права. Рішення про допуск до участі в справі експерта з питань права та долучення його висновку до матеріалів справи ухвалюється судом.
Згідно ст. 112 КАС України учасники справи мають право подати до суду висновок експерта у галузі права щодо: 1) застосування аналогії закону чи аналогії права; 2) змісту норм іноземного права згідно з їх офіційним або загальноприйнятим тлумаченням, практикою застосування, доктриною у відповідній іноземній державі.
Висновок експерта у галузі права не може містити оцінки доказів, вказівок про достовірність чи недостовірність того чи іншого доказу, про переваги одних доказів над іншими, про те, яке рішення має бути прийнято за результатами розгляду справи.
Статтею 113 КАС України передбачено, що висновок експерта у галузі права не є доказом, має допоміжний (консультативний) характер і не є обов`язковим для суду.
Суд може посилатися в рішенні на висновок експерта у галузі права як на джерело відомостей, які в ньому містяться, та має зробити самостійні висновки щодо відповідних питань.
Зі змісту наведених норм вбачається, що висновок експерта з питань права не є доказом, а його прийняття та врахування є правом, а не обов`язком суду. При цьому, такий висновок може стосуватися лише передбаченою КАС України питань - застосування аналогії закону чи аналогії права чи змісту норм іноземного права згідно з їх офіційним або загальноприйнятим тлумаченням, практикою застосування, доктриною у відповідній іноземній державі.
Таких питань у межах даної справи, як було встановлено раніше, не виникло.
Таким чином, колегія суддів не може погодитися з позицію суду першої інстанції про те, що лужний каолін, який обробляється на цілісному майновому комплексі ТОВ «УкрРосКаолін», є готовою (кінцевою) продукцією, придатною для споживання кінцевим споживачем без додаткової промислової обробки (переробки) у розумінні чинного законодавства України. А тому вважає, що Мінприроди, не надаючи погодження надати ТОВ «УкрРосКаолін» надра у користування, діяло у межах повноважень та у спосіб, визначені чинним законодавством з урахування діючих на момент виникнення спірних правовідносин приписів пп. 18 п. 8 Порядку №615.
Отже, висновок суду першої інстанції про необхідність визнання протиправним та скасування наказу Мінприроди від 18.05.2018 року №160 в частині є помилковим, а відповідні позовні вимоги, як і похідні від них вимоги зобов`язального характеру до Відповідача-1, є необґрунтованими.
Водночас, судова колегія вважає за необхідне зауважити на безпідставності твердження Мінприроди про здійснення ТОВ «УкрРосКаолін» додаткової промислової обробки каоліну лужного перед реалізацією в якості доказів неналежності даного продукту до кінцевого, оскільки, як було зазначено вище, пп. 18 п. 8 Порядку №615 передбачає можливість здійснення виробництва продукції заявником на власному цілісному майновому комплексі.
З урахуванням наведеного, та з огляду на викладені вище висновки, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що, як вже було зауважено, в силу п. п. 19, 21 Порядку №615 підставами для прийняття рішення про відмову в наданні дозволу є, зокрема, відмова органів, зазначених в абзацах другому - четвертому пункту 9 цього Порядку, у погодженні надання надр у користування. У разі відмови в наданні, продовженні строку дії, переоформленні, видачі дубліката дозволу або внесенні змін до нього документи повертаються в повному обсязі заявникові.
Згідно п. 8 Порядку №615 рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається протягом 30 днів після отримання всіх погоджень, передбачених пунктом 9 цього Порядку.
Отже, оскільки оскаржуваний наказ Мінприроди №160 «Про погодження надання надр у користування» прийнято 18.05.2018 року, а документи Держгеонадрами були повернуті ТОВ «УкрРосКаолін» листом від 06.06.2018 року №9810/03/12-18, тобто у межах встановленого Порядком №615 тридцятиденного строку разом з повідомленням про відмову у видачі спеціального дозволу, колегія суддів вважає, що заявлені позовні вимоги до Держгеонадр є безпідставними. Адже, як було неодноразово підкреслено вище, підставою для прийняття рішення про відмову в наданні дозволу та, відповідно, повернення поданих документів, є, зокрема, відмова органів, зазначених в абзацах другому - четвертому пункту 9 цього Порядку, у погодженні надання дозволу.
Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Приписи п. п. 1, 4 ч. 1 ст. 317 КАС України визначають, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при ухваленні постанови неповно з`ясовано обставини, які мають значення для справи, а також порушено норми матеріального права, що стали підставою для неправильного вирішення справи, оскільки не вірно визначено правову природу готової (кінцевої) продукції та неможливість надання дозволу на користування надрами за відсутності погодження Мінприроди в його видачі. У зв`язку з цим колегія суддів вважає за необхідне апеляційні скарги задовольнити, а рішення суду - скасувати, прийнявши нове про відмову у задоволенні позовних вимог.
Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 286, 310, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -
ПОСТАНОВИЛА:
Апеляційні скарги Міністерства екології та природних ресурсів України і Державної служби геології та надр України - задовольнити повністю.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 березня 2019 року - скасувати.
Прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.
Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.
Головуючий суддя А.Г. Степанюк
Судді О.В. Епель
О.І. Шурко
Повний текст постанови складено «19» червня 2019 року.
