Єдиний державний реєстр судових рішень
ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 580/3881/20 Суддя (судді) першої інстанції: С.О. Кульчицький
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 травня 2021 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Карпушової О.В., суддів: Губської Л.В., Епель О.В., секретар судового засідання Романович І.І., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації в особі Комісії з припинення на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2020 року у справі за адміністративним позовом Приватного підприємства «Олестас» до Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації в особі Комісії з припинення, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, Міністерство культури та інформаційної політики України, про визнання протиправними та скасування наказу, -
В С Т А Н О В И В :
Приватне підприємство «Олестас» (далі - позивач, ПП «Олестас») звернулось до суду з позовом до Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації в особі Комісії з припинення (далі - відповідач), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації (далі - третя особа 1), Міністерство культури та інформаційної політики України (далі - третя особа 2), в якому просило визнати протиправним і скасувати наказ Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації № 10/03-21 від 23.11.2010 Про затвердження переліку щойно виявлених пам`яток архітектури в частині включення до нововиявлених об`єктів пам`яток архітектури «Будинок ХХ століття», що за адресою: місто Черкаси, бульвар Шевченка, 190, що під № 104 в Додатку до цього наказу.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що «Будинок ХХ століття» за адресою: місто Черкаси, бульвар Шевченка, 190, який знаходиться у власності позивача, спірним наказом віднесено до переліку щойно виявлених пам`яток архітектури з порушенням визначеного законодавством порядку, оскільки відповідачем не повідомлено власника майна про взяття Будинку на державний облік, не виготовлено короткої історичної довідки, акта технічного стану та матеріалів фотофіксації сучасного стану Будинку, не передано облікову документацію на Будинок до Міністерства культури та інформаційної політики, не винесено на розгляд Консультативної ради питання про автентичність Будинку та його впливу на розвиток культури, архітектури, містобудування.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2020 року позов задоволено повністю.
Суд першої інстанції мотивував рішення тим, що видаючи наказ № 10/03-21 від 23.11.2010 «Про затвердження переліку щойно виявлених пам`яток архітектури», відповідач не звернув уваги на відсутність факту підтвердження відповідності «Будинок ХХ століття», що розміщений за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190 критеріям, передбачених Порядком №1760, проігнорував необхідність забезпечення наявності належної та повної облікової документації (облікової картки, короткої історичної довідки, акту технічного стану об`єкта), не вжив заходів, спрямованих на дотримання прав та охоронюваних законом інтересів позивача, а відтак дійшов передчасних висновків про віднесення «Будинок ХХ століття», що розміщений за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190, до числа щойно виявлених об`єктів культурної спадщини і, як наслідок, безпідставно вніс згаданий об`єкт до Переліку щойно виявлених пам`яток архітектури.
А також відповідно до ч. 4 ст. 159 Кодексу адміністративного судочинства України, неподання Службою охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації в особі Комісії з припинення відзиву на позов суд розцінив як визнання позову.
Служба охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації в особі Комісії з припинення, не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, подала апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права.
Апеляційну скаргу обґрунтовано тим, що суд першої інстанції надав неналежне обґрунтування поважності причин пропуску строку звернення до суду позивачем. З даною позовною заявою позивач звернувся до суду 15.09.2020, тобто з пропуском такого строку. Оскільки з позовної заяви та доданих до неї документів вбачається, що позивач дізнався про порушення своїх прав, свобод чи інтересів оскаржуваним наказом з дня отримання наказу Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради № 413 від 08.10.2019 Про затвердження ПП «Олестас» містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по бульв. Шевченка, 190, - 08.10.2019.
Зазначають, що згідно постанови Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21.11.2018 у справі № 816/1564/17 інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
При прийнятті рішення місцевим судом не враховане роз`яснення Міністерства культури та інформаційної політики України, надані у листі від 10.11.2020 № 13764/27.4 (додається), у якому зазначено, що заява позивача є необґрунтованою та порушує вимоги законодавства, яке діяло на момент прийняття наказу Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23.11.2010 № 10/03-21 «Про затвердження переліку щойно виявлених пам`яток архітектури». Щойно виявлений об`єкт культурної спадщини пам`ятка архітектури «Будинок XX століття» включена до переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23.11.2010 № 10/03-21 у момент відсутності врегульованого питання щодо набуття об`єкту культурної спадщини статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини. Норми чинного на момент включення пам`яткоохоронного законодавства, не передбачали обов`язковість розгляду документації з формування переліків щойно виявлених об`єктів культурної спадщини консультативно-дорадчими органами органів охорони культурної спадщини.
Станом на сьогодні щойно виявлений об`єкт культурної спадщини за адресою: м. Черкаси, бульвар Шевченка, 190, не включено до Державного реєстру нерухомих пам`яток.
Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації у письмових поясненнях повністю підтримало апеляційну скаргу. Додатково відзначає, що станом на 23.10.2010 (день видачі оспорюваного наказу), вимог щодо порядку надання об`єктам статусу щойно виявлених об`єктів культурної спадщини не було, зокрема щодо обов`язковості розгляду документації консультативно-дорадчими органами. Така норма у Порядку визначення категорій пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, затверджене постановою КМУ від 27.12.2001 № 1760 з`явилася через внесення змін до нього постановою КМУ від 14.09.2016 № 626 «Про внесення змін до Порядку визначення категорій пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України», тоді як «Будинок XX століття» занесений до переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини у 2010 році.
Акцентує увагу на тому що, щойно виявлений об`єкт культурної спадщини пам`ятка архітектури «Будинок XX століття» включений до переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини у момент відсутності врегульованого питання щодо набуття об`єкту культурної спадщини статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини.
Міністерство культури та інформаційної політики України заяву про приєднання до апеляційної скарги або відзив на апеляційну скаргу не надало.
У відзиві на апеляційну скаргу позивач, посилаючись на те, що вимоги апеляційної скарги є необґрунтовані, просить в її задоволенні відмовити, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Додатково зазначає, що скаржник заявляє про застосування строків позовної давності на стадії апеляційного провадження, не зробивши це до винесення судом рішення. Правильність неприйняття місцевим судом до уваги пояснень Міністерства культури та інформаційної політики України через пропущення строку подання пояснень на позовну заяву, який був визначений ухвалою про відкриття провадження від 02 жовтня 2020 року, підтверджується позицією колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду в постанові 02 грудня 2020 року у справі № 761/22531/15-ц.
Служба охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації в особі Комісії з припинення у відповіді на відзив вказує на необґрунтованість наведених позивачем заперечень у відзиві на апеляційну скаргу.
Відповідно до статті 311 КАС України, апеляційну скаргу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Відповідно до частини 1 статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що згідно з договором купівлі-продажу майна комунальної власності Соснівської районної ради м. Черкаси від 24.12.2003 Приватне підприємство «Олестас» є власником нежитлових будівель з прибудовами, загальною площею 346 кв.м, огорожі та водоколонки, що знаходяться за адресою: м. Черкаси, бул. Шевченка, 190.
На підставі зазначеного вище договору купівлі-продажу, 24.12.2020 складено акт прийому-передачі індивідуально визначеного майна - нежитлових будівель з прибудовами, розташованих за адресою: м. Черкаси, бул. Шевченка, 190 , загальною площею 346 кв.м.
08.10.2019 Департаментом архітектури та містобудування Черкаської міської ради видано наказ «Про затвердження ПП «ОЛЕСТАС» містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по бульв. Шевченка, 190» № 413 (далі - Наказ № 413). Наказом № 413 позивачу затверджено містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки по бульв. Шевченка, 190 .
Відповідно до п. 5 містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва позивача повідомлено про таке: «Об`єкт реконструкції потрапляє в межі територій зони пам`ятки археології «Середньовічні Черкаси» та зони рятівних археологічних досліджень... На земельній ділянці розташована будівля, яка відноситься до категорії щойно виявленої пам`ятки архітектури. У разі втручання в конструкції щойно виявленої пам`ятки архітектури необхідно отримати позитивний висновок департаменту культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації».
08.10.2019 на адресу Департаменту культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації направлено адвокатський запит № 71-10 з вимогою надати інформацію щодо переліку пам`яток культурної спадщини та переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини, розташованих у м. Черкаси по вул. Хрещатик та по бул. Шевченка .
У відповідь на адвокатський запит від 08.10.2019 № 71-10, листом від 04.11.2019 № 02/01-03-31/1079/02/01-03-31 Департамент культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації повідомив, що наказом Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації «Про охорону культурної спадщини» від 23.11.2010 № 10/03-21 (далі - Наказ № 10/03-21) «Будинок ХХ століття», що за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190 віднесено до нововиявлених об`єктів пам`яток архітектури.
01.07.2020 на адресу Міністерства культури України направлено адвокатський запит № 108-07 з вимогою надати інформацію щодо передачі органом охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до Міністерства культури України документів, зазначених в п. 4 Наказу Міністерства культури України від 07.06.2019 № 501 «Про внесення змін до Порядку обліку об`єктів культурної спадщини», а також інформацію про взяття на облік нововиявленої пам`ятки архітектури «Будинок ХХ століття», що за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190.
У відповідь на адвокатський запит від 08.10.2020 № 71-10, листом від 04.11.2019 № 02/01-03-31/1079/02/01-03-31 Департамент культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації повідомив, що наказом Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації «Про охорону культурної спадщини» від 23.11.2010 № 10/03-21 (далі - Наказ № 10/03-21) «Будинок ХХ століття», що за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190 віднесено до нововиявлених об`єктів пам`яток архітектури.
01.07.2020 на адресу Міністерства культури України направлено адвокатський запит № 108-07 з вимогою надати інформацію щодо передачі органом охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до Міністерства культури України документів, зазначених в п. 4 Наказу Міністерства культури України від 07.06.2019 № 501 «Про внесення змін до Порядку обліку об`єктів культурної спадщини», а також інформацію про взяття на облік нововиявленої пам`ятки архітектури «Будинок ХХ століття», що за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190.
У відповідь на адвокатський запит від 01.07.2020 № 108-07, листом від 16.07.2020 Міністерство культури та інформаційної політики України повідомило, що Черкаською обласною державною адміністрацією листом від 23.04.2020 надано переліки пам`яток культурної спадщини на території останньої, проте в даному переліку відомості про будівлю у м. Черкаси по бульв. Шевченка, 190 - відсутні. Разом з тим, Міністерство культури та інформаційної політики України повідомило, що наданий Черкаською обласною державною адміністрацією перелік, стосувався об`єктів культурної спадщини, взятих на облік відповідно до законодавства, яке діяло до набрання чинності Закону України «Про охорону культурної спадщини».
09.07.2020 на адресу Міністерства культури України скеровано адвокатський запит № 111-07 з вимогою надати інформацію щодо направлення до Міністерства культури України для внесення до Реєстру нерухомих пам`яток України облікової документації на щойно виявлену пам`ятку архітектури «Будинок ХХ століття», що за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190.
У відповідь на адвокатський запит від 09.07.2020 № 111-07, листом від 27.07.2020 № 91 Міністерство культури та інформаційної політики України повідомило, що станом на 27.07.2020 «Будинок ХХ століття», що за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190 не занесений до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та облікова документація щодо вказаного об`єкту, у встановленому законодавством порядку, до Міністерство культури та інформаційної політики України не надходила.
29.07.2020 на адресу Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації направлено адвокатський запит № 116-07 з вимогою надати інформацію щодо направлення до Міністерства культури та інформаційної політики України облікової документації на щойно виявлену пам`ятку архітектури «Будинок ХХ століття», що за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190 для внесення до Реєстру нерухомих пам`яток України, а також з вимогою надати належним чином завірену облікову документацію на зазначену щойно виявлену пам`ятку архітектури.
У відповідь на адвокатський запит від 29.07.2020 № 116-07, листом від 06.08.2020 № 02/01-03-25/627/02/01-03-25/14237 Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації повідомило, що:
1) «Будинок» ХХ століття, що за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190 взятий на державний облік на підставі складених Інститутом «Укрпроектреставрація» Держбуду УРСР «Відомостей до складання державного реєстру національного культурного надбання Черкаська область» (1993 р.);
2) відповідно до наказу Міністерства культури України від 27.06.2019 № 501 «Про внесення змін до Порядку обліку об`єктів культурної спадщини» проводиться робота з оформлення документації для занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України пам`яток та об`єктів культурної спадщини Черкаської області, взятих на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Закону України «Про охорону культурної спадщини» та надало копію облікової картки на «Будинок ХХ століття», що за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190.
10.08.2020 на адресу Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації направлено адвокатські запити № 118-08 та № 119-08 з такими вимогами відповідно: надати витяг з «Відомостей до складання державного реєстру національного культурного надбання Черкаська область» (1993 р.)», складених Інститутом «Укрпроектреставрація» Держбуду УРСР щодо «Будинок» ХХ століття, що за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190; надати протокол консультативної ради органу охорони культурної спадщини, що став підставою для внесення відомостей про «Будинок ХХ століття», що розташований за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190, до наказу Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23.11.2010 № 10/03-21.
У відповідь на адвокатські запити від 10.08.2020 № 118-08 та № 119-08, листами аналогічного змісту від 12.08.2020 № 02/01-03-25/671/02/01-03-25/14660 та від 13.08.2020 №02/01-03-25/672/02/01-03-25/14733 Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації повідомило, що «Будинок ХХ століття», що розташований за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190, взято на державний облік на підставі складеного Центром пам`яткознавства НАНУ звіту про науково-дослідну роботу «Історико-архітектурний опорний план та зони охорони пам`яток м. Черкас в межах міста 19 - початку 20 ст. (між бульв. Т. Шевченка - вул. Ільїна)».
Судом першої інстанції також встановлено, що у матеріалах справи відсутні докази письмового повідомлення позивача, як власника Будинку, про включення зазначеного об`єкта архітектури до переліку щойно виявлених пам`яток архітектури.
Відсутні докази наявності короткої історичної довідки, акта технічного стану та матеріалів фотофіксації сучасного стану на щойно виявлений об`єкт архітектури (Будинок), а також не надано пояснень щодо причин відсутності такої документації, обов`язковість наявності яких визначена п. 3 Порядку № 1760.
Водночас листи Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 06.08.2020 та 12.08.2020 містять різні відомості про підстави видачі спірного наказу.
Так, відповідно до листа Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 06.08.2020 «Будинок ХХ століття», що розташований за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190, взятий на державний облік на підставі складених Інститутом «Укрпроектреставрація» Держбуду УРСР «Відомостей до складання державного реєстру національного культурного надбання Черкаська область» (1993 р.).
Разом з тим, у листі Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 12.08.2020 зазначено, що названий «Будинок ХХ століття», взято на державний облік на підставі складеного Центром пам`яткознавства НАНУ звіту про науково-дослідну роботу «Історико-архітектурний опорний план та зони охорони пам`яток м. Черкас в межах міста 19 - початку 20 ст. (між бульв. Т. Шевченка - вул. Ільїна)».
Однак, ані позивачу, ані суду не надавався витяг щодо «Будинку ХХ століття» з «Відомостей до складання державного реєстру національного культурного надбання Черкаська область» (1993 р.)», складених Інститутом «Укрпроектреставрація» Держбуду УРСР.
Більш того, у п. 4 «Дата і № рішень, відповідно до яких об`єкт узято на державний облік та визначено категорію пам`ятки» облікової картки від 15.12.2010 містяться посилання на оскаржуваний наказ, а також на «Відомості до складання державного реєстру національного культурного надбання. Черкаська область» (1993 р.), Інститут «Укрпроектреставрація» Держбуду УРСР».
Між тим, інформація про те, що «Будинок ХХ століття» взято на державний облік на підставі складеного Центром пам`яткознавства НАНУ звіту про науково-дослідну роботу «Історико-архітектурний опорний план та зони охорони пам`яток м. Черкас в межах міста 19 - початку 20 ст. (між бульв. Т. Шевченка - вул. Ільїна)» в обліковій картці відсутня.
Також матеріали справи не містять доказів щодо відповідності Будинку критерію автентичності та іншим критеріям, передбачених Порядком № 1760.
Відсутній протокол, що оформляється за результатами оцінки, де зазначено, яким саме критеріям відповідає кожен об`єкт культурної спадщини, обов`язковість складання якого передбачена п. 12 Порядку № 1760, а також докази на підтвердження зібрання наукових (вчених) рад, діяльність яких пов`язана з охороною культурної спадщини, у тому числі, Консультативної ради.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів враховує наступне.
Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
За змістом пунктів 1, 3 ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).
Відносини у сфері охорони культурної спадщини регулюються Законом України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 № 1805-III (тут і надалі в редакції чинній на момент прийняття оскаржуваного наказу) (далі - Закон № 1805-III).
У статті 1 Закону № 1805-III зазначено, що об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти, інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність.
Згідно з абз. 6 ст. 1 Закону № 1805-III пам`ятка культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.
Відповідно до абз. 22 ст. 1 Закону № 1805-III щойно виявлений об`єкт культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Переліку об`єктів культурної спадщини відповідно до цього Закону.
Частиною 2 ст. 2 Закону № 1805-III визначені види об`єктів культурної спадщини, серед яких, зокрема, об`єкти архітектури - окремі будівлі, архітектурні споруди, що повністю або частково збереглися в автентичному стані і характеризуються відзнаками певної культури, епохи, певних стилів, традицій, будівельних технологій або є творами відомих авторів; об`єкти містобудування - історично сформовані центри населених місць, вулиці, квартали, площі, комплекси (ансамблі) із збереженою планувальною і просторовою структурою та історичною забудовою, у тому числі поєднаною з ландшафтом, залишки давнього розпланування та забудови, що є носіями певних містобудівних ідей.
Статтею 13 Закону № 1805-III визначено, що об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (далі - Реєстр) за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки. Порядок визначення категорій пам`яток встановлюється Кабінетом Міністрів України. Із занесенням до Реєстру на об`єкт культурної спадщини, на всі його складові елементи, що становлять предмет його охорони, поширюється правовий статус пам`ятки.
Відповідно до ч. 1 ст. 14 Закону № 1805-III занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам`ятки) провадяться відповідно до категорії пам`ятки: а) пам`ятки національного значення - постановою Кабінету Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини; б) пам`ятки місцевого значення - рішенням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини за поданням відповідних органів охорони культурної спадщини або за поданням Українського товариства охорони пам`яток історії та культури, інших громадських організацій, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, протягом одного місяця з дня одержання подання.
Згідно з ч. 2 ст. 14 Закону № 1805-III об`єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам`ятки вноситься до Переліку об`єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об`єкта або уповноважений ним орган (особу).
Переліки об`єктів культурної спадщини затверджуються рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини.
Порядок обліку об`єктів культурної спадщини визначає центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.
Відповідно до п. 10 Порядку визначення категорій пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 № 1760 (далі - Порядок № 1760), об`єкти культурної спадщини національного значення є особливою історичною або культурною цінністю і повинні відповідати критерію автентичності, а також принаймні одному з таких критеріїв: справили значний вплив на розвиток культури, архітектури, містобудування, мистецтва країни; безпосередньо пов`язані з історичними подіями, віруваннями, життям і діяльністю видатних людей; репрезентують шедевр творчого генія, стали етапними творами видатних архітекторів чи інших митців; були витворами зниклої цивілізації чи мистецького стилю.
Критерій автентичності означає, що пам`ятка повинна значною мірою зберегти свою форму та матеріально-технічну структуру, історичні нашарування, а також роль у навколишньому середовищі.
Пунктом 11 Порядку № 1760 передбачено, що об`єкти культурної спадщини місцевого значення повинні відповідати критерію автентичності, а також принаймні одному з таких критеріїв: вплинули на розвиток культури, архітектури, містобудування, мистецтва певного населеного пункту чи регіону; пов`язані з історичними подіями, віруваннями, життям і діяльністю видатних людей певного населеного пункту чи регіону; є творами відомих архітекторів або інших митців; є культурною спадщиною національної меншини чи регіональної етнічної групи.
Аналіз наведених норм права дає підстави для висновку, що включенню об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України передує включення цього ж об`єкта архітектури до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини. При цьому об`єкт архітектури, включений до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини, повинен чітко відповідати законодавчо вставленим критеріям, серед яких обов`язковим критерієм є автентичність.
Пунктом 3 Порядку визначення категорій пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 № 1760 (далі - Порядок № 1760) (чинний на момент прийняття оскаржуваного наказу, у редакції від 27.12.2001), передбачено, що облікова документація на об`єкт культурної спадщини включає облікову картку, коротку історичну довідку, акт технічного стану та матеріали фотофіксації сучасного стану.
Відповідно до п. 4 Порядку № 1760 облікова документація, що передбачає виконання роботи з метою виявлення, дослідження, фіксації об`єкта культурної спадщини, визначення його антропологічної, археологічної, естетичної, етнографічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності, складається органами охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, органами охорони культурної спадщини місцевого самоврядування згідно з їх компетенцією або уповноваженими ними установами та організаціями.
Згідно з п. 5 Порядку № 1760 облікова картка об`єкта культурної спадщини повинна містити його найменування, відомості про розташування, дату утворення, первісне призначення, характер сучасного використання, ступінь схоронності, тип і вид об`єкта, наявність науково-проектної документації, а також стислий опис, фото загального вигляду, план, охоронний номер об`єкта, дату і номер рішення, відповідно до якого об`єкт взято на облік.
Відповідно до п. 12 Порядку № 1760 відповідність кожного об`єкта культурної спадщини критеріям, зазначеним у пунктах 10 і 11 цього Порядку, оцінюється науковими (вченими) радами установ та організацій, діяльність яких пов`язана з охороною культурної спадщини. За результатами оцінки оформляється протокол, де зазначається, яким саме критеріям відповідає кожен об`єкт культурної спадщини. Протокол надсилається центральному органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.
Отже за результатами оцінки виявлених об`єктів культурної спадщини в обов`язковому порядку оформлюється протокол, в якому зазначається, яким саме критеріям відповідає (не відповідає) кожен об`єкт культурної спадщини.
Згідно з ч. 2 ст. 7 Закону № 1805-III для погодженого вирішення питань щодо охорони культурної спадщини на територіях областей, міст Києва та Севастополя, інших населених пунктів органи охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій можуть створювати консультативні ради з провідних учених і висококваліфікованих фахівців-практиків. Консультативні ради діють на підставі типового положення, що затверджується центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.
Згідно з п. 1.3 Типового положення про Консультативну раду з питань охорони культурної спадщини місцевих органів охорони культурної спадщини від 26.02.2001 № 42/94 (далі - Положення № 42/94) до складу Консультативної ради входять провідні вчені й висококваліфіковані фахівці-практики сфери охорони та реставрації пам`яток, а також суміжних галузей - реставратори, працівники науково-дослідних і проектних організацій, виробничники, представники державних органів охорони культурної спадщини вищого рівня, органів управління, громадських організацій.
Пунктом 2.1 Положення № 42/94 визначено, що основним завданням Консультативної ради є забезпечення професійного вирішення питань дослідження, охорони, реставрації, відтворення об`єктів культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених місць шляхом опрацювання висновків, рішень, рекомендацій і пропозицій для органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій.
Колегія суддів звертає увагу, що суд не має спеціальних знань, щоб встановити факт відповідності чи невідповідності житлового будинку критеріям, зазначеним у Порядку визначення категорій пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2001 року № 1760 (аналогічний висновок наведено у постанові Верховного Суду від 21 листопада 2019 року справа №813/1091/18).
Матеріалами справи підтверджуються встановлені судом першої інстанції обставини щодо:
- відсутності доказів письмового повідомлення позивача, як власника «Будинку ХХ століття», про включення зазначеного об`єкта архітектури до переліку щойно виявлених пам`яток архітектури;
- відсутності короткої історичної довідки, акта технічного стану та матеріалів фотофіксації сучасного стану на щойно виявлений об`єкт архітектури (Будинок);
- не надання витягу щодо «Будинку ХХ століття» з «Відомостей до складання державного реєстру національного культурного надбання Черкаська область» (1993 р.)», складених Інститутом «Укрпроектреставрація» Держбуду УРСР;
- відсутності доказів щодо відповідності Будинку критерію автентичності та іншим критеріям, передбачених Порядком № 1760;
- відсутності протоколу, що оформляється за результатами оцінки, де зазначено, яким саме критеріям відповідає кожен об`єкт культурної спадщини, обов`язковість складання якого передбачена п. 12 Порядку № 1760;
- відсутності доказів на підтвердження зібрання наукових (вчених) рад, діяльність яких пов`язана з охороною культурної спадщини, у тому числі, Консультативної ради.
- суперечності відомостей про підстави видачі спірного наказу у листах Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 06.08.2020 та 12.08.2020;
- відсутності інформації в обліковій картці про те, що «Будинок ХХ століття» взято на державний облік на підставі складеного Центром пам`яткознавства НАНУ звіту про науково-дослідну роботу «Історико-архітектурний опорний план та зони охорони пам`яток м. Черкас в межах міста 19 - початку 20 ст. (між бульв. Т. Шевченка - вул. Ільїна)».
За такого правового регулювання та обставин справи, суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції про наявність законних підстав для задоволення позову.
Доводи скаржника про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права у даних спірних правовідносинах не знайшли свого підтвердження в ході апеляційного розгляду.
Окрім іншого, судом першої інстанції при вирішенні спору правильно взято до уваги той факт, що з моменту видачі оскаржуваного наказу - 23.11.2010 до 27.07.2020, усупереч вимогам Порядку № 1760, у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного наказу, а також у наступних редакціях, облікова документація на « Будинок ХХ століття », що розташований за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190, до Міністерства культури та інформаційної політики України не надходила.
Інших переконливих доводів, ніж зазначено в апеляційній скарзі, в тому числі і в ході розгляду у суді попередньої інстанції, відповідачем та третіми особами також не представлено.
В свою чергу колегія суддів звертає увагу на те, що суд застосовує позовну давність лише тоді, коли є підстави для задоволення позовної вимоги. Тобто, перш ніж застосувати позовну давність, суд має з`ясувати та зазначити у судовому рішенні, чи порушене право або охоронюваний законом інтерес позивача, за захистом якого той звернувся до суду. Якщо буде встановлено, що право або охоронюваний законом інтерес особи дійсно порушені, але позовна давність спливла, і про це зробила заяву інша сторона спору, суд відмовляє у позові через сплив позовної давності за відсутності поважних причин її пропуску, наведених позивачем (див., зокрема, постанови Великої Палати Верховного Суду від 22 травня 2018 року у справі № 369/6892/15-ц, від 31 жовтня 2018 року у справі № 367/6105/16-ц, від 7 листопада 2018 року у справі № 575/476/16-ц, від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16 (пункт 73), від 28 листопада 2018 року у справі № 504/2864/13-ц (пункт 80), від 5 грудня 2018 року у справах № 522/2202/15-ц (пункт 61), № 522/2201/15-ц (пункт 62) та № 522/2110/15-ц (пункт 61), від 7 серпня 2019 року у справі № 2004/1979/12 (пункт 71), від 18 грудня 2019 року у справі № 522/1029/18 (пункт 134)).
В силу вимог ч. 12 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування» та ст. 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» оскаржуваний наказ не містить ознак регуляторного акта, прийнятого органом місцевого самоврядування, а відтак, і не підлягає офіційному оприлюдненню в друкованих засобах масової інформації відповідно до означених Законів.
З урахуванням викладеного та беручи до уваги неповідомлення позивача про включення належного йому об`єкта архітектури до переліку щойно виявлених пам`яток архітектури, колегія суддів вбачає підстави погодитись з висновком про поважність пропущення строку звернення до суду з даним позовом, зокрема врахувуючи обмеження, впроваджені у зв`язку з карантином, встановленим Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19).
Враховуючи наведене вище, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.
Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи вищевикладене, апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.
Повне судове рішення складено 11.05.2021 року.
Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, апеляційний суд,
П О С Т А Н О В И В :
Апеляційну скаргу Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації в особі Комісії з припинення на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2020 року - залишити без задоволення.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2020 року у справі за адміністративним позовом Приватного підприємства «Олестас» до Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації в особі Комісії з припинення, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, Міністерство культури та інформаційної політики України, про визнання протиправними та скасування наказу - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та оскарженню не підлягає.
Колегія суддів:О.В. Карпушова Л.В. Губська О.В. Епель
