ф
ОКРЕМА ДУМКА
06 грудня 2022 року
м. Київ
справа №240/401/19
адміністративне провадження №К/9901/48257/21
судді Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду Стеценка С.Г. на постанову Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 29.11.2022 у справі № 240/401/19 (адміністративне провадження № К/9901/48257/21)
за позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра України), Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ України), Житомирської обласної ради (далі - Житомирська облрада; разом також - відповідачі), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "Софія-Гамма", про визнання протиправними та скасування державної реєстрації робіт і досліджень, протоколу та рішення, за касаційною скаргою заступника прокурора Житомирської області на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16.11.2021.
Ключове правове питання даної справи
та його вирішення Судовою палатою з розгляду справ щодо захисту соціальних прав.
Ключовим правовим питанням у цій справі є право прокурора звертатись до адміністративного суду в інтересах держави за умови наявності / відсутності органу, уповноваженого здійснювати контроль за дотриманням процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.
Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду (далі - Судова палата) постановою від 29.11.2022 у справі № 240/401/19 визнав наявність такого права прокурора, задовольнив касаційну скаргу заступника прокурора Житомирської області та:
- скасував постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16.11.2021;
- справу направив для продовження розгляду до Сьомого апеляційного адміністративного суду.
Мотиви, які лежать в основі непогодження
із рішенням Судової палати.
Поділяючи окремі положення мотивувальної частини рішення Судової палати у вказаній справі, все ж вважаю, що викладена в ньому позиція з основних питань є вразливою, а відтак із прийнятим рішенням не погоджуюсь. Мотиви непогодження - далі в окремій думці.
1. Конституція України та чинне законодавство наділяє прокурора правом на звернення до адміністративного суду в інтересах держави лише у виключних випадках.
1.1. Конституція України. Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Вживання в Основному законі держави терміну «виключні випадки» спрямовує саме на таке розуміння можливості звернення прокурора до адміністративного суду із захистом інтересів держави.
1.2. Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VІІ (далі - Закон України «Про прокуратуру»). Відповідно до частини третьої статті 23 даного закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо:
а) захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
б) у разі відсутності такого органу.
1.3. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Згідно з частинами четвертою та п`ятою статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Таким чином, положення чинного законодавства чітко врегульовують питання можливості прокурора звертатись до адміністративного суду в інтересах держави. Виключні випадки, коли таке право у прокурора наявне, задекларовані у Конституції України та деталізовані у Законі України «Про прокуратуру» та КАС України.
2. Запропонований Судовою палатою підхід засвідчує тенденцію до повернення «загального нагляду» прокуратури
Так званий «загальний нагляд» прокуратури (нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина; нагляд за додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами) de yure не існує в Україні з 2016 року, коли були внесені відповідні зміни до Конституції України. Проте з історії цього питання відомо, що це мало статися ще 20 років тому назад.
Однією із вимог, які висувались до України перед її вступом до Ради Європи, було реформування системи прокуратури, зокрема загального нагляду за додержанням законності. З цією метою у тексті Конституції України 1996 року стаття 121 серед завдань прокуратури уже не містила «загального нагляду». Натомість у перехідних положеннях було зазначено, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за
додержанням законів. Іншими словами, ключовою ідеєю позбавлення прокуратури функції «загального нагляду» було концентрування у органів виконавчої влади контрольно-наглядових повноважень за додержанням законів у різних сферах суспільного життя. Остаточно Основний закон держави позбувся положень, які визначають «загальний нагляд» прокуратури лише у червні 2016 року, як один із елементів проведення судової реформи.
В умовах сьогодення, надаючи право прокурору звертатись до адміністративного суду в інтересах держави, за умови наявності органів виконавчої влади з такими повноваженнями, є підстави констатувати фрагменти повернення до ідеї «загального нагляду» прокуратури. Не сутнісного, проте ідейного. Адже саме за умови існування нагляду за додержанням і застосуванням законів прокуратура мала можливість втручатись у діяльність фактично будь-якого суб`єкту владних повноважень, суб`єкту підприємницької діяльності. Справедливості заради зазначимо, що наразі такого роду намагання здійснюються не безпосередньо прокуратурою, а через її звернення до адміністративного суду. Проте негативні наслідки такого роду активності прокурора (при наявності органів виконавчої влади, до повноважень яких належать такі правомочності) не заставлять себе довго чекати. Дублювання функцій державних органів, невідповідність принципу змагальності, поставлення під сумнів принципу юридичної визначеності, - ці та інші чинники потенційно матимуть місце за умови визнання Верховним Судом права прокурора звертатись до адміністративного суду в інтересах держави у безконтрольно широкому переліку випадків.
Як приклад, варто вказати про такий елемент юридичної визначеності як вимога захисту довіри, про що зазначається у проєкті, присвяченому верховенству права, виконаному Центром дослідження проблем верховенства права та його втілення в національну практику України Національного університету «Києво-Могилянська академія». Ця вимога, серед іншого, передбачає забезпечення «упевненості особи в тому, що її юридичне становище залишатиметься стабільним і в майбутньому не погіршуватиметься» [Мірило верховенства права (правовладдя) національного рівня: практика України / за заг. ред. М.І. Козюбри. Київ, 2020. С. 38]. Ясна річ, що за умови широкого тлумачення права прокурора на звернення до адміністративного суду, захист довіри як елемент юридичної визначеності, страждатиме.
3. У державі є органи виконавчої влади, до повноважень яких належить здійснення контролю за дотриманням процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.
У цій справі наявність підстав для представництва в суді інтересів держави прокурор обґрунтував відсутністю державного органу, до повноважень якого належало б здійснення контролю за законністю процедури надання надр у користування, право звернення до адміністративного суду.
Заперечення автора окремої думки пов`язані із наявністю щонайменше у Кабінету Міністрів України та Державної регуляторної служби України такого роду повноважень, які визначені у чинному законодавстві.
3.1. Кабінет Міністрів України. Законом України від 27.02.2014 № 794-VII "Про Кабінет Міністрів України" (далі - Закон № 794-VII) передбачено, що Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Згідно із статтею 20 Закону № 794-VII до основних повноважень Кабінет Міністрів України належать, зокрема, такі повноваження:
у сфері охорони навколишнього природного середовища: забезпечує проведення державної політики у сфері охорони природи, екологічної безпеки та природокористування; здійснює в межах своїх повноважень державне управління у сфері охорони та раціонального використання землі, її надр;
у сфері законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина: здійснює контроль за додержанням законодавства органами виконавчої влади, їх посадовими особами, а також органами місцевого самоврядування з питань виконання ними делегованих повноважень органів виконавчої влади.
Згідно із частиною першою статті 37 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України може бути позивачем та відповідачем у судах, зокрема звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення його повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
3.2. Державна регуляторна служба України. Відповідно до частини першої статті 9-1 Закону України від 06.09.2005 № 2806-IV "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" державний контроль за додержанням дозвільними органами (їх посадовими особами) вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, встановленого порядку їх видачі здійснюється уповноваженим органом, яким є Державна регуляторна служба України.
Згідно з вимогами Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2014 № 724 (далі - Положення № 724), вказана Служба, відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, здійснює в межах повноважень, передбачених законом, контроль за дотриманням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру та методичне забезпечення діяльності дозвільних органів і державних адміністраторів. Підпунктом 7 пункту 6 Положення № 724 визначено, що Державна регуляторна служба України для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, звертатися у передбачених законом випадках до суду.
Відтак, логічним видається висновок, що у державі дійсно є органи виконавчої влади, до повноважень яких належить здійснення контролю за дотриманням процедури надання спеціального дозволу на користування надрами. Вказане обумовлює безпідставність звернення прокурора до адміністративного суду з метою захисту інтересів державі саме на підставі висновку, що нібито відсутній орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
4. Чи загальне право державного органу на звернення до суду включає у себе право на звернення до адміністративного суду?
У пункті 133 Постанови Судової палати, щодо якої висловлюється окрема думка, робиться висновок про те, що прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі (як от у Кабінету Міністрів України), не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду.
З такого роду висновком не видається за можливе погодитись, оскільки закріплене у чинному законодавстві право державного органу бути позивачем засвідчує його право на звернення у тому числі і до адміністративного суду.
Наприклад, стаття 37 Закону № 794-VII засвідчує, що «Кабінет Міністрів України може бути позивачем та відповідачем у судах, зокрема звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення його повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України».
Ще один приклад - частиною третьою статті 64 Кодексу України про надра визначено, що позивачі - це центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, - звільняються від сплати державного мита у справах про стягнення коштів та відшкодування збитків, завданих державі внаслідок порушення законодавства про надра. Тобто очевидним є факт того, що Державна служба геології та надр України як центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр може звертатись до суду, в тому числі до адміністративного.
Як видається, вимога щодо наявності у чинному законодавстві права державного органу на звернення саме до адміністративного суду (а відтак, при відсутності такого права - можливість постановки питання про звернення прокурора до адміністративного суду) є необґрунтованою. Серед аргументів, які ставлять під сумнів такого роду пропозицію, наступні:
а) Конституція України у статті 125, присвяченій судоустрою в Україні, серед іншого, містить положення про те, що «з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди»;
б) закон України «Про судоустрій і статус суддів» від 2.06.2016 № 1402-VIII містить наступні положення: «суди України утворюють єдину систему» (стаття 3), «єдність системи судоустрою забезпечується: єдиними засадами організації та діяльності судів; єдиним статусом суддів; обов`язковістю для всіх судів правил судочинства, визначених законом; єдністю судової практики; обов`язковістю виконання на території України судових рішень; єдиним порядком організаційного забезпечення діяльності судів; фінансуванням судів виключно з Державного бюджету України; вирішенням питань внутрішньої діяльності судів органами суддівського самоврядування (стаття 17); «Суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення» (стаття 18).
в) КАС України у статті 4 містить визначення, відповідно до якого «адміністративний суд - суд, до компетенції якого цим Кодексом віднесено розгляд і вирішення адміністративних справ».
Іншими словами, не повинно виникати сумнівів, що адміністративні суди є різновидом судів, відносяться до системи судоустрою і розглядають публічно-правові спори. Відтак вимога стосовно необхідності зазначення у чинному законодавстві повноважень державного органу на звернення не до суду загалом, а саме до адміністративного суду є помилковою.
5. Метою діяльності адміністративного суду є передовсім захист фізичних та юридичних осіб від порушень з боку держави, а не захист інтересів держави.
Стаття 2 КАС України декларує, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Це основне призначення адміністративного судочинства, це відтворення ідеї створення адміністративних судів, які мають розглядати справи на кшталт «особа проти держави». У широкому сенсі адміністративні суди захищають людину від свавілля держави. Так, у рамках адміністративного судочинства захищаються і інтереси держави, проте об`єктивно все ж це носить неосновний, другорядний характер і тільки у тих випадках, які визначені чинним законодавством.
Підсумок
Виходячи із вищевказаного, висновок Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 29.11.2022 у справі № 240/401/19 (адміністративне провадження №К/9901/48257/21), як видається, мав би базуватись на констатації відсутності у прокурора права на звернення до адміністративного суду із позовом. Відтак, касаційна скарга мала бути залишена без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін. Позов прокурора мав би залишитись без розгляду.
Суддя С.Г. Стеценко
