ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 грудня 2017 р.
Справа № 818/970/17
Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі
Головуючого судді: Бондара В.О.
Суддів: Калиновського В.А. , Зеленського В.В.
за участю секретаря судового засідання Струкової Н.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "ЛСК-11" на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 15.08.2017р. по справі № 818/970/17
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ЛСК-11"
до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області
про визнання дій незаконними та скасування припису,
ВСТАНОВИЛА:
Товариство з обмеженою відповідальністю "ЛСК-11"( далі - позивач ) звернулося до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області ( далі - відповідач) про визнання незаконними дій по проведенню перевірки та скасування припису від 10.06.2017 №330/0/92-17-ДК/0086/Пр/03/01-17, яким зобов'язано ТОВ "ЛСК-11" в 30-ти денний термін вжити заходи щодо усунення порушень земельного законодавства шляхом звільнення самовільно зайнятої земельної ділянки, яка знаходиться на території Битицької сільської ради (за межами населених пунктів) або оформлення земельних відносин відповідно до норм чинного законодавства. Свої вимоги мотивує тим, що на спірні правовідносини розповсюджується дія Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". На думку позивача, оскаржуваний припис № 330/0/92-17-ДК/0086/Пр/03/01 -17 було винесено на підставі перевірки, яка була проведена відповідачем з порушенням порядку проведення перевірок, в т.ч. Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", а саме: наказ та направлення (посвідчення) на проведення перевірки ТОВ "ЛСК-11" відповідачем не видавалися, звернення фізичних та юридичних осіб про порушення позивачем вимог законодавства не існувало, згоди центрального органу виконавчої влади на проведення перевірки не отримувалося. Під час перевірки обстеження земельних ділянок фактично не проводились, так як не визначена реальна площа користування ТОВ "ЛСК - 11", не визначені межі земельних ділянок, не зазначено координати поворотних точок, які б ідентифікували земельну ділянку, яка використовується. На підставі проведеної перевірки було винесено припис, який не носить конкретний характер, а викладений альтернативно. Вимога про звільнення земельної ділянки стосується самовільного зайняття, проте відповідачем не надано доказів самовільного заняття земельних ділянок.
Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 15.08.2017 року в задоволенні адміністративного позову товариства з обмеженою відповідальністю "ЛСК-11" до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області про визнання незаконними дій Головного управління Держгеокадастру у Сумській області та скасування припису від 10.06.2017 №330/0/92-17-ДК/0086/Пр/03/01-17 - відмовлено.
Не погоджуючись з прийнятою постановою позивач, подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Сумського окружного адміністративного суду від 15.08.2017 року та постановити нову, якою визнати дії Головного управління Держгеокадастру у Сумській області по проведенню перевірки незаконними. Скасувати припис Головного управління Держгеокадастру у Сумській області № 330/0/92-17-ДК/0086/Пр/03/01-17 від 10 червня 2017 року.
В апеляційній скарзі апелянт посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення справи, невідповідність висновків суду обставинам справи.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм чинного законодавства, колегія суддів, переглядаючи судове рішення у даній справі в межах апеляційної скарги у відповідності до частини 1 статті 195 КАС України, дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступних підстав.
Як встановлено судом, 10 червня 2017 року головним спеціалістом відділу контролю за використання та охороною земель у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та м. Сумах головного управлінням Держгеокадастру у Сумській області Красулею О.В. винесено припис № 330/0/92-17-ДК/0086/Пр/03/01-17, яким зобов'язано ТОВ "ЛСК-11" в 30-ти денний термін вжити заходи щодо усунення порушень земельного законодавства шляхом звільнення самовільно зайнятої земельної ділянки, яка знаходиться на території Битицької сільської ради Сумського району Сумської області (за межами населених пунктів) або оформлення земельних відносин відповідно до норм чинного законодавства (а.с.8).
Зазначений припис винесений за результатами перевірки стану додержання вимог земельного законодавства щодо використання та охорони земель усіх категорій та форм власності (акт перевірки дотримання норм земельного законодавства від 10.06.2017 № 330/0/92-17-ДК/320/АП/09/01-17), якою встановлено, що земельна ділянка площею 413,53 га, яка знаходиться на території Битицької сільської ради Сумського району Сумської області (за межами населених пунктів) використовується ТОВ "ЛСК-11" за договором на управління спадщиною, тобто без документів що підтверджують право на її використання, визначених Земельним кодексом України.
Вважаючи такі дії відповідача протиправними, а свої права порушеними, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Відмовляючи у задоволені позову суд першої інстанції виходив з тих обставин, що: головним спеціалістом Красулею О.В. правомірно проведена перевірка з питань дотримання чинного законодавства при використанні земельних ділянок, що знаходяться на території Битицької сільської ради Сумського району, товариством "ЛСК-11", а за її результатами обґрунтовано винесено припис, яким зобов'язано ТОВ "ЛСК-11" в 30-ти денний термін вжити заходи щодо усунення порушень земельного законодавства шляхом звільнення самовільно зайнятої земельної ділянки або оформлення земельних відносин відповідно до норм чинного законодавства. Таким чином у суду першої інстанції відсутні підстави для задоволення позовних вимог ТОВ "ЛСК-11" про визнання незаконними дій Головного управління Держгеокадастру у Сумській області та скасування припису від 10.06.2017 №330/0/92-17-ДК/0086/Пр/03/01-17.
Колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції та вважає їх такими, що не відповідають фактичним обставинам справи з наступних підстав.
Щодо частини позовних вимог про визнання незаконними дій по проведенню перевірки, колегія суддів зазначає, що проведення перевірок дотримання вимог земельного законодавства врегульований Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", Законом України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", Інструкцією з оформлення державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель матеріалів про адміністративні правопорушення, затвердженою наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України 19 січня 2017 року N 6, (Зареєстровано в Міністерстві юстиції України 07 лютого 2017 р. за N 173/30041).
Відповідно статті 19 Закону України "Про охорону земель", державний контроль за використанням та охороною земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель"(ВР України, від 19.06.2003, № 963-ІУ) визначає основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.
Згідно статті 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.
З аналізу викладеного свідчить, що вищезазначений Закон наділяє повноваженнями контролюючий орган, а порядок визначений іншим нормативним актом - Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"
Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права та обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
Відповідно до статті 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" дія цього Закону поширюється на відносини, пов'язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Таким чином, колегія суддів зазначає, що дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів контролю органами доходів і зборів, державного експортного контролю, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, використанням державного та комунального майна, банківського і страхового нагляду, інших видів спеціального державного контролю за діяльністю суб'єктів господарювання на ринку фінансових послуг, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог нормативно-правових актів щодо забезпечення безпеки на автомобільному транспорті, державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, телекомунікації, поштовий зв'язок, радіочастотний ресурс України, під час проведення процедур, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення, а також оперативно-розшукової діяльності, прокурорського нагляду, досудового розслідування і правосуддя, державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки, державного контролю та нагляду в галузі цивільної авіації, державного нагляду (контролю) за дотриманням ліцензійних умов транспортування природного і нафтового газу трубопроводами та його розподілу, постачання природного газу, зберігання природного газу в обсягах, що перевищують рівень, який встановлюється ліцензійними умовами провадження господарської діяльності із зберігання природного газу.
Таким чином, стаття 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" у переліку відносин, на які не поширюється дія цього Закону, не визначає відносини, що виникають під час здійснення заходів контролю за використанням та охороною земель.
Таким чином, колегія суддів зазначає, що дія цього закону поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів контролю за використанням та охороною земель.
Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", є спеціальним законом, якій визначає, зокрема, процедуру проведення перевірок суб'єктів господарювання органами державного нагляду (контролю), повноваження цих органів під час здійснення перевірок, види розпорядчих документів, що складаються перед початком, під час та за наслідками проведення перевірок.
Аналогічна позиція викладена у рішеннях Вищого адміністративного суду України у справі № К/800/22684/14 .
Отже, на спірні правовідносини розповсюджується дія Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Відповідно до частин 1, 2, 3, 5 статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ, який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід та предмет перевірки. На підставі наказу оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, яке підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові) і засвідчується печаткою. У посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються: найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід; найменування суб'єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; місцезнаходження суб'єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід; номер і дата наказу, на виконання якого здійснюється захід; перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім'я та по батькові; дата початку та дата закінчення заходу; тип заходу (плановий або позаплановий); вид заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо); підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення). Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання або уповноваженій ним особі посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення). Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб'єкта господарювання.
Як вбачається з матеріалів справи, наказ та направлення (посвідчення) на проведення перевірки на здійснення позапланової перевірки ТОВ «ЛСК-11» відповідачем не видавався.
Крім того, положення абзацу 4 частини 1 статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" встановлюють, що підставами для здійснення позапланових заходів є, зокрема, звернення фізичних та юридичних осіб про порушення суб'єктом господарювання вимог законодавства. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення.
Як вбачається з матеріалів справи, згода центрального органу виконавчої влади щодо проведення позапланової перевірки ТОВ «ЛСК-11» відсутня та ТОВ «ЛСК-11» про проведення перевірки не повідомлялось.
Згідно частини 2 статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, якщо інше не передбачається законом або міжнародним договором України, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України.
Таким чином, колегія суддів зазначає, що у відповідача відсутні повноваження на проведення позапланової перевірки, оскільки наказ та направлення на проведення перевірки не видавався, а згода центрального органу виконавчої влади на проведення позапланової перевірки, яка є обов'язковою, у разі проведення такої перевірки за зверненням фізичних або юридичних осіб, відповідачем не отримана.
Проте, відповідач склав протокол про адміністративне правопорушення від 10.06.2017 року перевірки дотримання вимог земельного законодавства, припис, та здійснив розрахунок розміру шкоди та на підставі проведеної перевірки було винесено припис.
Колегія суддів зазначає, що в приписі не зазначено на підставі якого документу було його складено, не визначені саме які землі незаконно використовуються ТОВ «ЛСК - 11», не визначені їх межі (умовна замкнена ламана лінія, що розмежовує земельні ділянки), не визначені контури поля або кадастрові номери земельних ділянок, не зазначено координати поворотних точок, які б ідентифікували земельну ділянку, яка використовується або план-схема місця розташування земельної ділянки.
Відповідно до статті 1 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" , самовільне зайняття земельної ділянки - будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними".
Таким чином, з аналізу викладеного вбачається, що згідно із зазначеним терміном, не вважається самовільним зайняттям земельної ділянки, якщо орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування прийняв рішення про її передачу у власність або надання у користування (оренду). Також не є самовільним зайняттям земельної ділянки вчинення дій, які відповідно до закону є правомірними.
Під такими діями слід розуміти укладання цивільно-правових угод, які передбачені чинним законодавством.
У відповідності до статті 2 Земельного кодексу України суб'єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
Враховуючи зазначене, колегія суддів прийшла до висновку, що передумовою виникнення права на користування земельною ділянкою, здійснення інших дій щодо оформлення цього права згідно чинного законодавства України є, в тому числі, рішення місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України.
Як встановлено судом, відповідно до рішення 37 сесії 6 скликання Битицької сільської ради від 26.01.2015 року надано дозвіл ТОВ «ЛСК - 11» на управління спадщиною земельних ділянок(паїв), що знаходяться на території Битицької сільської ради, Сумського району в кількості 133 паїв, у тому числі ріллі 180,45 га, сіножаті - 233,08 га для утримання та догляду, з метою підтримання ії у належному стані, з урахуванням норм сівозміни та збереження родючості грунтів.
21.04.2015 року було укладено відповідний договір на управління спадщиною, який є діючим і по якому ТОВ «ЛСК - 11» розрахувалась з Битицькою сільскою радою в повному обсязі за 2015-2016 роки, що підтверджується відповідними платіжними дорученнями, які є в матеріалах справи.
Відповідно до статті 215 цього Кодексу недодержання в момент вчинення правочину стороною (сторонами) вимог, які встановлені частинами першою - третьою, п'ятою статті 203 цього Кодексу є підставою недійсності правочину.
Договір на управління спадщиною від 21.04.2015 року недійсним не визнаний.
Згідно ч.І ст.2 Закону України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власниками земельних ділянок (паїв)» основним документом, що посвідчує право на земельну частку (пай), є сертифікат на право на земельну частку (пай).
Відповідно до пункту 17 Перехідних положень Земельного кодексу України сертифікати на право на земельну частку (пай), отримані громадянами, вважаються правовстановлюючими документами при реалізації ними права вимоги на відведення земельної частки (паю) в натурі (на місцевості) відповідно до законодавства. Сертифікати на право на земельну частку (пай) є дійсними до виділення власникам земельних часток (паїв) у натурі (на місцевості) земельних ділянок та видачі їм державних актів на право власності на землю".
Станом на день прийняття оскаржуваного припису спірні земельні ділянки не розподілені, а садкоємці не отримали державні акти на право власності.
Статтею 13 Закону України "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)" передбачено, що нерозподілені (невитребувані) земельні ділянки за рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради чи районної державної адміністрації можуть передаватися в оренду для використання за цільовим призначенням на строк до моменту отримання їх власниками державних актів на право власності на земельну ділянку, про що зазначається у договорі оренди земельної ділянки.
Таким чином Закон наділяє сільську раду розпорядчими функціями щодо неуспадкованих земельних часток (паїв).
Таким чином, колегія суддів зазначає, що відповідачем проведено перевірку дотримання позивачем норм земельного законодавства з порушенням положень Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", Інструкції з оформлення державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель матеріалів про адміністративні правопорушення, затвердженою наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України 19 січня 2017 року N 6, (Зареєстровано в Міністерстві юстиції України 07 лютого 2017 р. за N 173/30041) та висновки зроблені відповідачем під час проведення перевірки не відповідають дійсним обставинам.
Враховуючи вище викладене, припис 10.06.2017 №330/0/92-17-ДК/0086/Пр/03/01-17 винесений з порушенням вимог законодавства та підлягає скасуванню.
Таким чином, колегія суддів вважає, що при вирішенні спору суд першої інстанції врахував не всі його обставини, неправильно застосував норми матеріального права тому, що призвело до неправильного її вирішення, у зв'язку з чим апеляційна скарга позивача підлягає задоволенню .
Згідно з статтею 202 КАС України підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.
Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, п. 3 ст. 198, ст. 202, 205, 207, 209, 254 Кодексу адміністративного судочинства, колегія суддів, -
П О С Т А Н О В И Л А:
Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "ЛСК-11" задовольнити.
Постанову Сумського окружного адміністративного суду від 15.08.2017р. по справі № 818/970/17 скасувати та прийняти нову постанову, якою позов Товариства з обмеженою відповідальністю "ЛСК-11" - задовольнити.
Визнати дії Головного управління Держгеокадастру у Сумській області незаконними.
Скасувати припис Головного управління Держгеокадастру у Сумській області №330/0/92-17-ДК/0086/Пр/03/01-17 від 10 червня 2017 року.
Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складання постанови у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий суддя
(підпис)
Бондар В.О.
Судді
(підпис) (підпис)
Калиновський В.А. Зеленський В.В.
Повний текст постанови виготовлений 18.12.2017 р.
