Єдиний державний реєстр судових рішень
ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Шевцової Н. В., Погрібного С. О., Ступак О. В.
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 07.03.2024 у справі № 800/330/17 (провадження № 11-171заі23), ухваленої за результатами перегляду рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16.10.2023 у справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Громадської ради доброчесності, про визнання незаконним та скасування рішення
Короткий виклад історії справи
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому, з урахуванням заяви від 27.02.2018 про зміну предмета позову, просив:
- визнати незаконним та скасувати рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія, відповідач) від 04.07.2017 № 168/вс-17 про визнання його ( ОСОБА_1 ) таким, що не підтвердив здатності здійснювати правосуддя у Касаційному адміністративному суді у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд);
- зобов`язати Комісію в пленарному складі розглянути питання щодо визнання кандидата ОСОБА_1 таким, що підтвердив здатність здійснювати правосуддя у Касаційному адміністративному суді.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що прийняте стосовно нього як кандидата, котрий взяв участь у конкурсі на зайняття вакантних посад суддів касаційних судів у складі Верховного Суду, оголошеному ВККС 07.11.2016, оспорюване рішення є незаконним та підлягає скасуванню як таке, що прийняте відповідачем з порушенням принципу обґрунтованості, тобто без урахування всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, принципу рівності, тобто з проявом щодо нього ознак дискримінації порівняно з іншими конкурсантами (щодо яких також було відмовлено у відкритті дисциплінарного провадження у зв`язку з пропуском строку притягнення судді до відповідальності), та ґрунтується лише на припущеннях, непідтверджених належними доказами.
Касаційний адміністративний суд рішенням від 16.10.2023 у задоволенні позову відмовив.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, у межах процедури кваліфікаційного оцінювання кандидатів на посаду судді, з урахуванням мети і завдань його проведення, обов`язком (повноваженням) Комісії є з`ясування й оцінка усіх аспектів життя і діяльності такого кандидата не лише професійного характеру, але й морально-етичного. При цьому Комісія, враховуючи її правовий статус, повинна визначити, чи відповідає поведінка судді / кандидата на посаду судді основоположним принципам її регламентації, високі стандарти якої визначено, зокрема, у Бангалорських принципах поведінки суддів від 19.05.2006, схвалених Резолюцією Економічної та Соціальної Ради ООН від 27.07.2006 № 2006/23 (далі - Бангалорські принципи поведінки суддів), а також у Кодексі суддівської етики, затвердженому XI черговим з`їздом суддів України 22.02.2013.
Касаційний адміністративний суд виснував, що повноваження Комісії стосовно кваліфікаційного оцінювання кандидата на посаду судді є дискреційними. Оцінювання кандидатів відбувається з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за встановленими законом критеріями, до яких належать компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо), професійна етика, доброчесність. Рішення приймається за внутрішнім переконанням членів Комісії.
Члени Комісії, оцінюючи встановлені стосовно кандидата на посаду судді обставини, визначаються щодо їхньої відповідності суспільним уявленням про доброчесність на власний розсуд. Зважаючи на те, що доброчесність є морально-етичною, а не правовою категорією, обставини, що свідчать про недоброчесність кандидата на посаду судді, оцінюються насамперед з морально-етичного погляду. Навіть правомірні та законні дії кандидата можуть оцінюватися як такі, що не узгоджуються з поняттям доброчесності, виходячи із загальноприйнятих уявлень до цього поняття, особливо, якщо йдеться про суддю.
Повноваження членів Комісії оцінювати певні факти як такі, що узгоджуються чи не узгоджуються з поняттям доброчесності, є виключними. Ніхто інший, окрім Комісії, не має повноважень оцінювати доброчесність кандидата на посаду судді.
Оцінивши доводи позивача, суд першої інстанції виснував, що викладені у спірному рішенні Комісії висновки щодо обставин у справі не є довільними чи нераціональними, ці висновки підтверджені доказами і не є помилковими щодо фактів. За висновком суду першої інстанції, оцінюючи ці обставини у сукупності, ВККС, як і Громадська рада доброчесності (далі - ГРД) раніше, дійшла висновку про те, що кандидат ОСОБА_1 не підтвердив здатності здійснювати правосуддя у Верховному Суді. При цьому такий висновок ВККС не видався суду першої інстанції свавільним чи необґрунтованим. Поряд із цим суд першої інстанції зазначив, що висновок ВККС за результатами кваліфікаційного оцінювання про непідтвердження здатності ОСОБА_1 здійснювати правосуддя у Верховному Суді прийнято в межах чітко визначеного конкурсу з метою оцінки кандидата в короткий період конкурсної процедури, тому цей висновок не може мати юридичного значення та негативно вплинути на проходження кандидатом інших процедур, пов`язаних із професійною кар`єрою судді.
ОСОБА_1 не погодився з рішенням Касаційного адміністративного суду від 16.10.2023 та подав апеляційну скаргу, у якій просив це рішення скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення його позову в повному обсязі.
Викладені позивачем в апеляційній скарзі доводи з приводу його незгоди з рішенням суду першої інстанції, з поміж іншого, стосувалися обставин, на які покликалася ВККС у рішенні від 04.07.2017 № 168/вс-17.
Зокрема, не погоджуючись з висновком відповідача про визнання його таким, що не підтвердив здатності здійснювати правосудця в Касаційному адміністративному суді з підстави неправильного заповнення декларації доброчесності судді, позивач наполягав, що декларацію доброчесності судді за 2016 рік, яка аналізувалася відповідачем у спірному рішенні, він заповнив з дотриманням норм закону. При цьому питання правильності заповнення ним декларації доброчесності судді за 2015 рік, як він стверджує, досліджувалося Вищою радою юстиції (далі - ВРЮ), яка у своєму рішенні від 18.09.2019 № 2500/Здп/15-19 дійшла висновку про відсутність його умислу щодо приховування обставин, викладених у її рішенні від 20.10.2015.
Щодо викладених відповідачем у спірному рішенні сумнівів у доброчесності позивача, пов`язаних з його претендуванням на отримання службової квартири, позивач наполягав, що право суддів на забезпечення житлом гарантоване Конституцією і законами України, яким він і скористався. У цьому контексті позивач також переконував, що за відсутності зазначення в спірному рішенні конкретних даних, які, на думку відповідача, є «суперечливими твердженнями», висновок Комісії про те, що він «недостатньо демонструє бездоганну поведінку», є необґрунтованим.
Стосовно надання підтвердження походження коштів у сестри на придбання будинку позивач зазначив, що він надав відповідачу пояснення щодо користування житловим будинком та наявні у нього документальні підтвердження походження грошових коштів для придбання сестрою цього будинку. Водночас позивач наполягав, що сестра не є членом його сім`ї та може бути віднесена лише до категорії «близьких осіб» і законодавство не передбачає обв`язку судді надавати документи про законність отримання доходів близьких осіб. Позивач також зауважує, що в спірному рішенні відповідачем не зазначено, які докази, а не припущення свідчать про те, що це майно було придбане його сестрою без підтвердження джерела походження коштів. Разом з тим для з`ясування цього питання відповідач не направляв жодного запиту на отримання інформації чи документів відповідним розпорядником інформації (наприклад, органами фіскальної служби, банківськими установами тощо).
Короткий зміст постанови Великої Палати Верховного Суду
Постановою від07.03.2024 Велика Палата Верховного Суду апеляційну скаргу позивача залишила без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду від 16.10.2023 - без змін.
Велика Палата Верховного Суду в цілому погодилася з висновком Касаційного адміністративного суду про те, що спірне рішення прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України (відповідає критерію правомірності рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень згідно із частиною першою статті 19 Конституції України, пунктом 1 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). При цьому Велика Палата Верховного Суду наголосила, що жоден суб`єкт, у тому числі й суд, не вправі втручатися у здійснення Комісією компетенції щодо оцінювання кандидатів на посаду судді в межах конкурсу на зайняття вакантних посад суддів, у зв`язку із чим виснувала, що переоцінка судом фактів, які стали підставою для визнання позивача ВККС таким, що не підтвердив здатності здійснювати правосуддя в Касаційному адміністративному суді, знаходиться поза межами судового контролю правомірності рішення ВККС.
Велика Палата Верховного Суду відхилила довід позивача в апеляційній скарзі про те, що суд першої інстанції не дослідив ряд суттєвих доказів у справі та не дав їм належної оцінки, оскільки вважала, що цей довід позивача лежить не у площині вимоги норми частини першої статті 90 КАС України щодо всебічного, повного і об'єктивного дослідження судом доказів, а у площині меж судового контролю правильності оцінки ВККС кандидата на посаду судді в конкурсній процедурі, оскільки фактично полягає у вимозі до суду дати іншу оцінку обставинам, покладеним в основу оспорюваного позивачем рішення ВККС.
При цьому Велика Палата Верховного Суду виснувала, що ВККС у спірному рішенні певною мірою пояснила свою позицію щодо результату кваліфікаційного оцінювання ОСОБА_1 , зазначивши, що кваліфікаційне оцінювання здійснювалося на зайняття вакантної посади судді Касаційного адміністративного суду, що обумовлювало перевірку кандидата на відповідність найвищим стандартам та вимогам щонайменшого обґрунтованого сумніву в чеснотах майбутніх суддів Верховного Суду.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
На наше переконання, висновок Великої Палати Верховного Суду щодо вмотивованості спірного рішення є помилковим з таких міркувань.
Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Частинами першою та другою статті 55 Конституції України встановлено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
За правилами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
У цій справі позивач оспорює рішення ВККС від 04.07.2017 № 168/вс-17 про визнання його таким, що не підтвердив здатності здійснювати правосуддя у Касаційному адміністративному суді за критеріями професійної етики та доброчесності, прийняте у межах процедури кваліфікаційного оцінювання кандидатів на посаду судді.
Відповідно до частини другої статті 128 Конституції України призначення на посаду судді здійснюється за конкурсом, крім випадків, визначених законом.
Згідно із частиною першою статті 79 Закону України від 02.06.2016 № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) конкурс на зайняття вакантної посади судді проводиться відповідно до цього Закону та положення про проведення конкурсу.
Щодо Верховного Суду (як вищого суду в системі судоустрою відповідно до частини другої статті 17 Закону № 1402-VIII) пунктом 4 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону встановлено, що він створюватиметься як новий орган, до якого судді призначатимуться на конкурсній основі.
Частиною другою статті 81 Закону № 1402-VIII передбачено, що на посаду судді Верховного Суду за спеціальною процедурою може бути призначена особа, яка відповідає вимогам до кандидатів на посаду судді, за результатами кваліфікаційного оцінювання підтвердила здатність здійснювати правосуддя у Верховному Суді, а також відповідає одній із вимог, визначених частиною першою статті 38 цього Закону [1) має стаж роботи на посаді судді не менше десяти років; 2) має науковий ступінь у сфері права та стаж наукової роботи у сфері права щонайменше десять років; 3) має досвід професійної діяльності адвоката, в тому числі щодо здійснення представництва в суді та/або захисту від кримінального обвинувачення щонайменше десять років; 4) має сукупний стаж (досвід) роботи (професійної діяльності) відповідно до вимог, визначених пунктами 1-3 цієї частини, щонайменше десять років].
Частинами першою та другою статті 83 Закону № 1402-VIII установлено, що кваліфікаційне оцінювання проводиться ВККС з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями.
Критеріями кваліфікаційного оцінювання є: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо); 2) професійна етика; 3) доброчесність.
Кваліфікаційне оцінювання включає такі етапи: 1) складення іспиту; 2) дослідження досьє та проведення співбесіди (частина перша статті 85 Закону № 1402-VIII).
Комісія за результатами кваліфікаційного оцінювання кандидата на посаду судді вищого спеціалізованого суду або Верховного Суду ухвалює рішення про підтвердження або непідтвердження здатності такого кандидата здійснювати правосуддя у відповідному суді та визначає його рейтинг для участі у конкурсі (пункт 4 частини п`ятої статті 81 цього Закону).
Порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення затверджуються ВККС (частина п`ята статті 83 Закону № 1402-VIII).
Згідно з пунктом 11 частини четвертої статті 85 Закону № 1402-VIII суддівське досьє має містити інформацію [зокрема] щодо дотримання суддею правил професійної етики: а) відповідність витрат і майна судді та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих суддею відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності судді вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки судді правилам суддівської етики.
Частиною першою статті 86 Закону № 1402-VIII передбачено, що для формування суддівського досьє (досьє кандидата на посаду судді) і проведення кваліфікаційного оцінювання судді (кандидата на посаду судді) ВККС має право безоплатно отримувати інформацію та копії документів і матеріалів (у тому числі з обмеженим доступом) щодо судді (кандидата на посаду судді) та членів його сім`ї або близьких осіб від будь-яких осіб, які є власниками або розпорядниками інформації (документів, матеріалів), що запитуються. Такі особи зобов`язані протягом десяти днів з дня отримання запиту надати інформацію (документи, матеріали), що запитується.
Відповідно до пунктів 16 та 17 розділу ІІІ Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затвердженого рішенням ВККС від 03.11.2016 № 143/зп-16 (далі - Положення № 143/зп-16; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) дослідження досьє полягає у систематизації, аналізі, зборі, уточненні даних досьє судді (кандидата на посаду судді) з метою визначення попередніх показників критеріїв кваліфікаційного оцінювання. Дослідження досьє здійснюється членом Комісії, визначеним для підготовки до розгляду і доповіді справи щодо проведення кваліфікаційного оцінювання стосовно відповідного судді або кандидата на посаду судді.
За змістом пунктів 19, 20 розділу ІІІ Положення № 143/зп-16 співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження досьє та складається з таких етапів:
оголошення доповіді за результатами дослідження досьє;
надання судді (кандидату на посаду судді) можливості доповнити, уточнити чи спростувати оголошену в доповіді інформацію;
послідовне обговорення з суддею (кандидатом на посаду судді) показників, оцінювання яких потребує уточнення, з метою прийняття остаточного рішення щодо підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді або відповідності судді займаній посаді.
Під час співбесіди обов`язковому обговоренню із суддею (кандидатом) підлягають дані щодо його відповідності критеріям професійної етики та доброчесності (абзац третій пункту 20 розділу III Положення № 143/зп-16).
Частиною першою статті 88 Закону № 1402-VIII передбачено, що Комісія ухвалює мотивоване рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді. Якщо ГРД у своєму висновку встановила, що суддя (кандидат на посаду судді) не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності, то ВККС може ухвалити рішення про підтвердження здатності такого судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді лише у разі, якщо таке рішення підтримане не менше ніж одинадцятьма її членами.
Рішення ВККС про непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді є підставою для припинення подальшої участі судді (кандидата на посаді судді) у процедурах, передбачених законом (пункт 36 розділу III Положення № 143/зп-16).
Рішення Комісії, ухвалене за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання, може бути оскаржене та скасоване виключно з таких підстав: склад членів Комісії, який провів кваліфікаційне оцінювання, не мав повноважень його проводити; рішення не підписано будь-ким із складу членів Комісії, який провів кваліфікаційне оцінювання; суддя (кандидат на посаду судді) не був належним чином повідомлений про проведення кваліфікаційного оцінювання - якщо було ухвалено рішення про непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді з підстав неявки для проходження кваліфікаційного оцінювання; рішення не містить посилання на визначені законом підстави його ухвалення або мотивів, з яких Комісія дійшла відповідних висновків (частина третя статті 88 Закону № 1402-VIII).
Не заперечуючи того, що повноваження ВККС стосовно кваліфікаційного оцінювання позивача на посаду судді є дискреційними та належать до виключної компетенції Комісії як уповноваженого органу в системі правосуддя України й ніхто, зокрема і суд, не може перебрати на себе повноваження ВККС у цьому питанні, все ж маємо відзначити, що ВККС є суб`єктом владних повноважень (уповноваженим суб`єктом з питань проведення кваліфікаційного оцінювання суддів та прийняття рішення за його результатами), на дії якого поширюються вимоги, встановлені статтею 2 КАС України.
Так, судовий контроль за реалізацією суб`єктами владних повноважень їхніх дискреційних повноважень здійснюється за визначеними частиною другою статті 2 КАС України критеріями, зокрема, чи діяли вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, обґрунтовано, добросовісно, розсудливо.
При цьому, якщо суд встановить, що діяльність органу державної влади не відповідає хоча б одному із визначених у частині другій статті 2 КАС України критеріїв, це може бути підставою для задоволення позову щодо оскарження відповідних дій (бездіяльності) чи рішення, якщо така діяльність порушує права, свободи та інтереси позивача.
Спірне рішення прийнято Комісією відповідно до її повноважень, визначених законом, за результатами дослідження досьє ОСОБА_1 та проведення співбесіди як передбаченого законом етапу кваліфікаційного оцінювання в конкурсній процедурі на зайняття вакантної посади судді Верховного Суду.
Згідно з Рекомендацією № R (80) 2 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11.03.1980 під дискреційним слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за певних обставин.
Повноваження Комісії стосовно кваліфікаційного оцінювання кандидата на посаду судді є дискреційними та виключною компетенцією її як уповноваженого органу, який на постійній основі діє в національній системі судоустрою. При цьому оцінювання кандидатів відбувається з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за встановленими законом критеріями, до яких належать компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо), професійна етика, доброчесність. Рішення приймається за внутрішнім переконанням членів Комісії.
Жоден суб`єкт, у тому числі й суд, не вправі втручатися у здійснення Комісією компетенції щодо оцінювання кандидатів на посаду судді в межах конкурсу на зайняття вакантних посад суддів.
Така правова позиція неодноразово була викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду, зокрема від 28.08.2018 у справі № 800/294/17, від 26.03.2019 у справі № 800/336/17, від 27.01.2021 у справі № 9901/116/19, від 13.05.2020 у справі № 9901/212/19, від 19.05.2021 у справі № 9901/126/19.
Водночас суд здійснює контроль за дотриманням ВККС вимог закону при проведенні кваліфікаційного оцінювання кандидата на посаду судді в разі оскарження рішення (дії чи бездіяльності) Комісії. Судовий контроль за реалізацією ВККС дискреційних повноважень щодо оцінки кандидата на посаду судді на предмет його відповідності встановленим законом критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України повинен забезпечити, щоб ці повноваження були використані відповідно до мети, з якою вони були надані, безсторонньо (неупереджено), добросовісно, розсудливо, з дотриманням принципу рівності перед законом (запобігаючи всім формам дискримінації), пропорційно (зокрема, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи та цілями, на досягнення яких спрямоване прийняте Комісією рішення за результатами кваліфікаційного оцінювання). Іншими словами, суд повинен забезпечити, щоб реалізація ВККС дискреційних повноважень при проведенні кваліфікаційного оцінювання не була свавільною.
При цьому частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).
Відповідно до статті 17 Закону України від 23.02.2006 № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Так, ЄСПЛ висловлено правову позицію, згідно з якою за загальним правилом національні суди повинні утриматися від перевірки обґрунтованості адміністративних актів, однак все ж суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (рішення у справі «Дружстевні заложна пріа та інші проти Чеської Республіки» від 31.07.2008, рішення у справі «Брайєн проти Об`єднаного Королівства» від 22.11.1995, рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд проти Кіпру» від 21.07.2011, рішення у справі «Путтер проти Болгарії» від 02.12.2010).
Виходячи з практики ЄСПЛ надання правової дискреції органам влади у вигляді необмежених повноважень є несумісним з принципом верховенства права, і закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, та порядок її здійснення з урахуванням законної мети цього заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання (рішення у справі «Волохи проти України» від 02.11.2006, рішення у справі «Мелоун проти Сполученого Королівства» від 02.08.1984).
Наведене дає підстави стверджувати, що межі дискреції ВККС щодо здійснення, зокрема, кваліфікаційного оцінювання суддів (кандидатів на посаду судді) у конкурсній процедурі на зайняття вакантної посади судді Верховного Суду не можуть бути неосяжними та повинні підлягати зовнішньому публічному контролю. Процес кваліфікаційного оцінювання, як і рішення в результаті цього процесу, мають бути зрозумілим як учасникам цих відносин, зокрема суддям (кандидатам на посаду судді), так і незалежному сторонньому спостерігачу.
Ураховуючи викладене та не заперечуючи наявності у ВККС дискреційних повноважень щодо оцінювання судді (кандидата на посаду судді), маємо відзначити, що належна мотивація рішення ВККС (як форма зовнішнього вираження дискреційних повноважень) дає можливість перевірити, як саме (за якими ознаками) відбувалася процедура оцінювання кандидатів на посаду судді в межах конкурсу на зайняття вакантних посад суддів і чи була дотримана процедура його прийняття.
Обсяг і ступінь мотивації рішення залежить від конкретних обставин, які були предметом обговорення, але у будь-якому випадку має показувати, приміром, що доводи / пояснення судді (кандидата на посаду судді) взято до уваги і, що важливо, давати розуміння, чому і чим керувалася Комісія, коли оцінювала цього кандидата. Виняткової значимості обґрунтованість / вмотивованість рішення набуває тоді, коли йдеться про визнання судді (кандидата на посаду судді) таким, що не підтвердив здатності здійснювати правосуддя.
При цьому частиною першою статті 88 Закону № 1402-VIII прямо передбачено обов`язок Комісії мотивувати рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді.
Таким чином, здійснюючи судовий контроль за реалізацією ВККС дискреційних повноважень щодо оцінки кандидата на посаду судді на предмет його відповідності встановленим законом критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України, суд мав перевірити викладені у спірному рішенні висновки ВККС на предмет їх об`єктивності та обґрунтованості, оскільки це є ключовим питанням правового спору в розглядуваній справі.
Щодо вмотивованості спірного рішення у частині сумнів ВККС щодо дотримання позивачем правил суддівської етики з огляду на зазначення ним в декларації доброчесності судді відомостей, які Комісія визнала такими, що не відповідають дійсним обставинам вчинення ним дисциплінарного проступку, зазначаємо про таке.
Статтею 62 Закону № 1402-VIII установлено, що суддя зобов`язаний щорічно до 1 лютого подавати шляхом заповнення на офіційному вебсайті ВККС декларацію доброчесності за формою, що визначається Комісією. Декларація доброчесності судді складається з переліку тверджень, правдивість яких суддя повинен задекларувати шляхом їх підтвердження або непідтвердження. У декларації доброчесності судді зазначаються, зокрема, твердження про відсутність підстав для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності. За відсутності доказів іншого твердження судді у декларації доброчесності вважаються достовірними (частини перша, друга, пункт 4 частини третьої, частина п`ята зазначеної статті).
Формулювання змісту пункту 22 розділу ІІ декларації доброчесності дає підстави вважати, що судді в цьому пункті слід вказати про існування або відсутність фактів, які можуть мати наслідком притягнення до відповідальності, незалежно від того, чи настали юридичні наслідки за вчинення проступку.
Як установив суд першої інстанції, стосовно заповнення декларації доброчесності у спірному рішенні Комісія зазначила, що у декларації доброчесності судді позивач підтвердив, що не здійснював вчинків, що можуть мати наслідком притягнення його до відповідальності. Однак, на думку Комісії, це твердження спростовується рішенням ВРЮ від 20.10.2015, яким було констатовано порушення позивачем норм процесуального права, що призвело до порушення права ОСОБА_2 на перегляд судових рішень з метою захисту своїх прав та інтересів. При цьому зі змісту рішення ВРЮ від 20.10.2015 ВККС встановлено, що ним відмовлено у відкритті дисциплінарної справи щодо ОСОБА_1 , оскільки із дня прийняття ним ухвали від 09.07.2012 минуло більше трьох років, а тому передбачений законом строк, протягом якого застосовується дисциплінарне стягнення щодо судді, сплив.
Щодо цих обставин під час проведення співбесіди ОСОБА_1 повідомив Комісії, що він вважав недоцільним зазначати про них у декларації доброчесності судді, оскільки зазначеним вище рішенням ВРЮ було відмовлено у притягненні його до дисциплінарної відповідальності, а саме це рішення він не вважав таким, що може бути підставою для надання оцінки його діям як «перешкоджанню доступу до правосуддя», оскільки такий висновок могли зробити лише відповідний дисциплінарний орган, вища судова інстанція та/або констатувати у своєму рішенні ЄСПЛ, чого в цьому випадку не сталося.
За змістом спірного рішення ВККС виснувала, що твердження ОСОБА_1 у декларації доброчесності (пункт 22 розділу ІІ) є недостовірними, а тому констатувала прояв його недоброчесності та відзначила, що цей прояв мав місце у прямій суперечності з поданою ним декларацією доброчесності судді за 2016 рік, що підтверджується рішенням ВРЮ від 20.10.2015.
У цьому контексті слід урахувати, що згідно з пунктом 1 частини першої статті 92 Закону України від 07.07.2010 № 2453-VI «Про судоустрій і статус суддів» (у редакції, чинній на дату прийняття зазначеного рішення ВРЮ) суддя міг бути притягнутим до дисциплінарної відповідальності в порядку дисциплінарного провадження, зокрема, з такої підстави як умисна або внаслідок недбалості незаконна відмова в доступі до правосуддя (у тому числі незаконна відмова в розгляді по суті позовної заяви, апеляційної, касаційної скарги тощо) або інше істотне порушення норм процесуального права під час здійснення правосуддя, що унеможливило учасниками судового процесу реалізацію наданих їм процесуальних прав та виконання процесуальних обов`язків або призвело до порушення правил підсудності чи підвідомчості.
Відповідно до статей 66, 69 Рекомендації CM/Rec (2010) 12 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов`язки тлумачення закону, оцінювання фактів та доказів, які здійснюють судді для вирішення справи, не повинні бути приводом для цивільної або дисциплінарної відповідальності, за винятком випадків злочинного наміру або грубої недбалості. Дисциплінарне провадження може бути ініційоване, якщо суддя не виконав свої обов`язки ефективно та належним чином. Такі провадження повинен проводити незалежний орган влади або суд із наданням гарантій справедливого судового розгляду і права на оскарження рішення та покарання. Дисциплінарні санкції мають бути пропорційними.
За змістом пунктів 60, 61 Висновку № 3 (2002) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо принципів та правил, які регулюють професійну поведінку суддів, зокрема питання етики, несумісної поведінки та безсторонності, у кожній країні закон або базові правові положення, які застосовуються до суддів, повинні визначати в якнайточнішому формулюванні ті порушення, які можуть призвести до застосування дисциплінарних санкцій.
Отже, дисциплінарна відповідальність судді допускається за умови свідомого вчинення суддею відповідного проступку, тобто його вчинення умисно, або внаслідок грубої недбалості.
Тобто об`єктивна сторона дисциплінарного проступку передбачає наявність умислу в діях судді, свідомого порушення ним встановлених законом вимог та настання / можливість настання негативних наслідків.
При цьому сам факт встановлення в діях судді ознак порушення норм процесуального права не є достатнім фактором для притягнення його до дисциплінарної відповідальності.
Таким чином, оскільки уповноваженим дисциплінарним органом (ВРЮ) в порядку дисциплінарного провадження не було встановлено, що порушення норм процесуального права ОСОБА_1 допустив саме умисно або внаслідок недбалості, то відсутні підстави й для висновку про умисне та свідоме приховування позивачем обставин, наведених у рішенні ВРЮ від 20.10.2015, як таких, що у розумінні статті 62 Закону № 1402-VIII могли стати підставою для притягнення його до дисциплінарної відповідальності.
Наведене у підсумку дає підстави стверджувати, що викладені ВККС у спірному рішенні мотиви щодо невідповідності позивача критеріям доброчесності та професійної етики з підстави недостовірного заповнення ним декларації доброчесності судді є необґрунтованими, суб`єктивними і такими, що зроблені фактично на підставі припущень (сумнівів) за відсутності належних доказів, які доводили б недоброчесність позивача, яка полягає у неправдивому твердженні (приховуванні фактів) у декларації доброчесності (пункт 22 розділу ІІ) про нездійснення ним вчинків, що можуть мати наслідком притягнення його до відповідальності.
У спірному рішенні ВККС також зазначила про наявність у неї обґрунтованого сумніву в сприйнятті й утвердженні позивачем фундаментальних засад професійної етики і доброчесності суддів, який пов`язувала з обставинами претендування на отримання службової квартири.
Як можна зрозуміти зі змісту спірного рішення, сумніви Комісії у цій частині викликані тим, що згідно з даними декларацій особи, уповноваженої на виконання функцій держави, позивач та члени його сім`ї є власниками досить великої кількості готівкових коштів, а також нерухомого та рухомого майна. При цьому Комісія вважала, що заробітна плата позивача як судді Вищого адміністративного суду України є цілком достатньою, щоб придбати житло у місті Києві, зауваживши також, що позивач задекларував як свою власність понад 1 млн грн готівкових коштів.
Відповідно до статей 1-3 Кодексу суддівської етики суддя повинен бути прикладом неухильного додержання вимог закону і принципу верховенства права, присяги судді, а також дотримання високих стандартів поведінки з метою зміцнення довіри громадян у чесність, незалежність, неупередженість та справедливість суду. Суддя [...] не має права використовувати своє посадове становище в особистих інтересах чи в інтересах інших осіб та не повинен дозволяти цього іншим. Суддя має докладати всіх зусиль для того, щоб, на думку розсудливої, законослухняної та поінформованої людини, його поведінка була бездоганною.
Дотримання високих стандартів поведінки означає, що суддя повинен добровільно і свідомо відстоювати доброчесність та незалежність судової влади, що, у свою чергу, зумовлює обов`язок сумлінно, чесно і кваліфіковано виконувати призначення носія судової влади. Він також добровільно приймає на себе обмеження, пов`язані з виконанням ним своїх професійних обов`язків, які унеможливлюють створення умов, що викликатимуть сумніви у доброчесності поведінки судді та його безсторонності, незалежності й об`єктивності.
Позивач був обраний на посаду судді Вищого адміністративного суду України безстроково відповідно до Постанови Верховної Ради України від 20.03.2008 № 237-41.
Статтями 126, 130 Конституції України у чинній на той час редакції визначалося, що незалежність і недоторканність суддів гарантуються Конституцією і законами України. Держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів.
Статус суддів з метою забезпечення належних умов для здійснення правосуддя, дотримання Конституції і законів України на той час визначав Закон України від 15.12.1992 № 2862-XII «Про статус суддів», частина сьома статті 44 якого передбачала, що не пізніш як через шість місяців після обрання суддя, зокрема вищого спеціалізованого суду, який потребує поліпшення житлових умов, забезпечується благоустроєним житлом у вигляді окремої квартири чи будинку або службовим житлом за місцем знаходження суду. У разі незабезпечення судді благоустроєним житлом у зазначені строки суд за рахунок державного бюджету може придбати квартиру або будинок за ринковими цінами і передати їх у користування судді.
Як установив суд першої інстанції, позивач пояснив ВККС, що ані він, ані члени його сім`ї не мали житлової нерухомості в місті Києві за місцем знаходження Вищого адміністративного суду України, тому він був взятий на облік для отримання житла як такий, що потребує поліпшення житлових умов.
Під час декларування майна, доходів, витрат і зобов`язань фінансового характеру за 2015 рік він задекларував службову квартиру, отриману в користування на час виконання службових обов`язків за посадою на підставі рішення Вищого адміністративного суду України від 23.01.2015 № 6, затвердженого розпорядженням Печерської районної в місті Києві державної адміністрації від 10.12.2015 № 67, та виданого на їх підставі ордера від 12.02.2015 № 012906.
Проте, в ході оформлення права користування вказаною службовою квартирою виявилося, що цю квартиру забудовник переоформив та продав, тому фактично позивач не набув право користування нею.
Отже за наведеного правового регулювання та встановлених обставин справи право на отримання позивачем службової квартири в місті Києві було передбачено вимогами Конституції України та Закону України «Про статус суддів» як конституційна гарантія забезпечення належних умов діяльності суддів.
У цьому контексті слід зауважити, що відповідачем як суб`єктом владних повноважень під час розгляду цієї справи не надано доказів, які б окремо або в сукупності свідчили про недодержання позивачем процедури отримання благоустроєного житла за місцем знаходження суду, зокрема відсутності у нього потреби в поліпшенні житлових умов (забезпечення належними житловими умовами), що б могло сприйматися як прояв недоброчесності.
Ураховуючи викладене, вважаємо, що висновки ВККС за наслідком оцінки поведінки ОСОБА_1 , пов`язаної з отриманням службової квартири, не ґрунтуються на встановлених стосовно позивача в ході його оцінювання фактах, а містять лише припущення Комісії стосовно недостатнього сприйняття позивачем обов`язку демонструвати бездоганну поведінку у всіх сферах життя та діяти так, щоб підтримувати впевненість суспільства у чесності носіїв судової влади, без наведення відповідних мотивів на обґрунтування такого висновку.
У спірному рішенні ВККС свій висновок про невідповідність позивача критеріям доброчесності та професійної етики пов`язувала також із тим, що позивач не зміг пояснити походження коштів у його сестри для придбання в 2015 році житлового будинку, яким він безоплатно користувався з 2016 року.
Як можна зрозуміти зі змісту спірного рішення, у цій частині сумніви ВККС викликані тим, що позивач не надав документального підтвердження фінансової спроможності його сестри ОСОБА_3 купити житловий будинок за 1 700 770 грн в 2015 році при її сукупному доході за 2012-2016 роки 245 699 грн.
Водночас ВККС у спірному рішенні зауважила, що, досліджуючи майновий стан родини кандидата, вона не здійснює оцінювання доброчесності його близьких осіб, а має на мені з`ясувати поінформованість кандидата про матеріальні інтереси членів родини та оцінити його прагнення сприяти встановленню обставин, важливих для підтримання впевненості громадськості у чесноті й непідкупності судових органів.
Відповідно до статей 18, 19 Кодексу суддівської етики суддя повинен бути обізнаним про свої майнові інтереси та вживати розумних заходів для того, щоб бути обізнаним про майнові інтереси членів своєї сім`ї. Суддя повинен враховувати, що сімейні, соціальні взаємовідносини чи будь-які інші стосунки та втручання з боку органів державної влади не мають впливати на поведінку судді чи ухвалення судових рішень.
Дотримання етичних норм відповідно до пункту 4.7. Бангалорських принципів поведінки передбачає, що суддя має бути обізнаним про свої особисті та матеріальні інтереси конфіденційного характеру та має вживати розумні заходи з метою отримання інформації про матеріальні інтереси членів своєї родини.
Згідно з наведеним у пункті 6.7 Бангалорських принципів поведінки суддів визначенням члени родини судді - дружина (чоловік), син, дочка, пасинок, пасербиця та будь-який інший близький родич чи особа, що проживає в домі у судді чи працює в нього по найму.
З огляду на викладене вважаємо, що сестру можна віднести лише до осіб, які є близькими родичами судді (кандидата на посаду судді). Однак наявність родинних зав`язків не слід ототожнювати із визначенням членів родини, що в розумінні Бангалорських принципів поведінки суддів передбачає фактор спільного проживання із суддею.
На наше переконання, суд першої інстанції помилково не взяв до уваги пояснення позивача про те, що ОСОБА_3 не є членом його родини, а тому необізнаність позивача щодо її фінансової спроможності придбати будинок не могло бути поставлено йому в провину за відсутності фактичних даних щодо їхнього спільного проживання.
Слід також зауважити, що в силу приписів частини першої статті 86 Закону № 1402-VIII ВККС вправі безоплатно отримувати інформацію та копії документів і матеріалів (у тому числі з обмеженим доступом) щодо судді (кандидата на посаду судді) та членів його сім`ї або близьких осіб від будь-яких осіб, які є власниками або розпорядниками інформації (документів, матеріалів), що запитуються.
Однак ВККС, маючи певні сумніви, пов`язані з походженням коштів у сестри позивача для придбання житлового будинку, і право отримувати пояснення та копії документів і матеріалів від будь-яких осіб, до початку проведення співбесіди з позивачем не витребувала у нього додаткових пояснень чи доказів щодо цього питання та не звернулася із запитами безпосередньо до інших осіб, які є власниками або розпорядниками такої інформації (наприклад, ОСОБА_3 , органів Державної фіскальної служби, банківських установ тощо), з метою підтвердження або спростування таких своїх сумнівів.
На підставі викладеного маємо відзначити, що висновки ВККС про невідповідність ОСОБА_1 вимогам доброчесності у зв`язку непідтвердженням походження коштів у його сестри для придбання житлового будинку також є необґрунтованими, суб`єктивними і такими, що зроблені винятково на підставі припущень Комісії про недостатнє сприйняття позивачем обов`язку демонструвати бездоганну поведінку в усіх сферах життя та діяти так, щоб підтримувати впевненість суспільства у чесності носіїв судової влади, за відсутності будь-яких належних доказів, які б окремо або в сукупності свідчили, що ОСОБА_1 не вживав розумних заходів з метою отримання інформації про матеріальні інтереси членів своєї родини.
Отже, на наш погляд, спірне рішення не відповідає критеріям обґрунтованості, безсторонності та розсудливості, визначеним статтею 2 КАС України, тому вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду не мала б погоджуватися з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення заявленої позивачем позовної вимоги про визнання протиправним та скасування спірного рішення.
Разом із цим стосовно позовної вимоги про зобов`язання ВККС у пленарному складі розглянути питання щодо визнання кандидата ОСОБА_1 таким, що підтвердив здатність здійснювати правосуддя у Касаційному адміністративному суді, вважаємо за доцільне зазначити про таке.
Згідно з положеннями Конституції України та КАС України щодо компетенції адміністративного суду останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади
Суд є правозастосовним органом та не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймати замість рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону або давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб`єкта владних повноважень, оскільки такі дії виходять за межі повноважень адміністративного суду.
Повноваження ВККС стосовно кваліфікаційного оцінювання кандидата на посаду судді є дискреційними та її виключною компетенцією, тому жоден інший суб`єкт чи орган, у тому числі й суд, не може давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до виключної компетенції ВККС, зокрема, щодо оцінювання кандидатів на посаду судді в межах конкурсу на зайняття вакантних посад суддів.
Іншими словами, зобов`язуючи ВККС до ухвалення рішення щодо визнання кандидата ОСОБА_1 таким, що підтвердив здатність здійснювати правосуддя у Касаційному адміністративному суді, суд таким чином перейме дискреційні повноваження цього органу і виконуватиме не властиві суду функції, що є недопустимим.
Більше того, слід урахувати, що у межах спірних правовідносин ВККС здійснювала кваліфікаційне оцінювання ОСОБА_1 у процедурі конкурсу на зайняття вакантних посад суддів Верховного Суду. Цей конкурс закінчився, результати його оголошені та імплементовані.
З огляду на завершення процедури проведення конкурсу та відсутність можливості відновлення цієї процедури у часі, на наш погляд, єдиним доступним та достатнім способом захисту порушеного права позивача було б визнання протиправним та скасування спірного рішення про визнання позивача таким, що не підтвердив здатності здійснювати правосуддя у Касаційному адміністративному суді, що усунуло б будь-який негативний вплив на професійну репутацію позивача.
Тому, на нашу думку, Велика Палата Верховного Суду мала б скасувати оскаржене рішення суду першої інстанції й ухвалити власне рішення про часткове задоволення позову.
Судді Н. В. Шевцова
С. О. Погрібний
О. В. Ступак
