Правова позиція
Великої Палати Верховного Суду
згідно з Постановою
від 21 липня 2022 року
у справі № 9901/384/21
Адміністративна юрисдикція
Щодо моменту, з якого Вища рада правосуддя повинна оприлюднити у формі відкритих даних інформацію стосовно авторозподілу дисциплінарних скарг
ФАБУЛА СПРАВИ
ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП), у якому просила:
- визнати протиправним неоприлюднення відповідачем інформації щодо авторозподілу за період з 12 січня 2017 року до 28 травня 2021 року, як цього вимагає принцип відкритості за замовчуванням;
- зобов'язати відповідача оприлюднити інформацію щодо авторозподілу у форматі відкритих даних на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних і вебсайті ВРП, як цього вимагає принцип відкритості за замовчуванням.
Позов мотивований тим, що з моменту початку роботи ВРП 12 січня 2017 року цей орган користується автоматизованою системою розподілу дисциплінарних скарг, володіє протоколами такого розподілу, а тому має оприлюднювати інформацію з них як набір відкритих даних. Цей обов`язок відповідача випливає, зокрема, з Переліку наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних (далі - Перелік наборів даних), що є додатком до затвердженого постановою Кабінету Міністрів України (далі - КМ України) від 21 жовтня 2015 року № 835 (далі - постанова № 835) Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних (далі - Положення про набори даних). Однак, відповідач оприлюднив інформацію щодо авторозподілу лише за період з 28 травня до 06 серпня 2021 року. Оскільки на вебпорталі є інформація щодо авторозподілу не за весь період роботи ВРП, остання не дотримала принципу відкритості за замовчуванням. Зміст цього принципу полягає у забезпеченні оприлюднення розпорядниками усієї публічної інформації у формі відкритих даних, яка перебуває в їх володінні, крім інформації, яка законом віднесена до інформації з обмеженим доступом, а також інформації, яка не підлягає оприлюдненню згідно із Законом України «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI).
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалив рішення, згідно з яким з огляду на принцип відкритості за замовчуванням позовні вимоги задовольнив.
ОЦІНКА СУДУ
Публічна інформація у формі відкритих даних - це публічна інформація у форматі, що дозволяє її автоматизоване оброблення електронними засобами, вільний та безоплатний доступ до неї, а також її подальше використання (абзац перший частини першої статті 10-1 Закону № 2939-VI). Публічна інформація у формі відкритих даних є дозволеною для її подальшого вільного використання та поширення. Будь-яка особа може вільно копіювати, публікувати, поширювати, використовувати, у тому числі в комерційних цілях, у поєднанні з іншою інформацією або шляхом включення до складу власного продукту, публічну інформацію у формі відкритих даних з обов'язковим посиланням на джерело отримання такої інформації (частина друга статті 10-1 Закону № 2939-VI).
Елементом принципу відкритості інформації, який стосується обов'язки розпорядника інформації з оприлюднення наборів даних у формі відкритих даних, є принцип «відкритість за замовчуванням», викладений у пункті 1 Положення про набори даних у редакції підпункту 1 пункту 1 затверджених постановою № 407 Змін, що вносяться до постанов КМ України від 21 жовтня 2015 р. № 835 і від 30 листопада 2016 р. № 867. Проте ні принцип відкритості інформації, ні принцип її відкритості за замовчуванням не вказують на ті набори даних, які розпорядник публічної інформації має оприлюднювати у формі відкритих даних, а також на період часу у минулому, за який він має здійснити таке оприлюднення.
До включення за постановою № 407 у Перелік наборів даних інформації щодо авторозподілу у ВРП не було обов`язку оприлюднювати цю інформацію у формі відкритих даних. З указаної дати такий обов'язок виник. Але ні Закони № 2657-XII, № 2939-VI, ні пункт 2 постанови № 835 у редакції постанови № 409, ні Положення про набори даних у редакції підпункту 1 пункту 1 затверджених постановою № 407 Змін, що вносяться до постанов КМ України від 21 жовтня 2015 р. № 835 і від 30 листопада 2016 р. № 867, ні Перелік наборів даних у редакції підпункту 11 пункту 1 змін, затверджених тією ж постановою № 407, не зобов`язували відповідача публікувати інформацію щодо авторозподілу, створену з дати початку роботи ВРП.
Принцип відкритості інформації, визначений у Законах № 2657-XII і № 2939-VI, а також у постанові № 407, не дає підстав для висновку про появу з 28 квітня 2021 року обов`язку ВРП оприлюднити масив інформації щодо авторозподілу, яка була створена задовго до набрання чинності постановою № 407. Тому помилковим є аргумент позивачки про те, що згідно з Положенням про набори даних розпорядник має оприлюднити всю наявну у нього інформацію незалежно від часу її створення.
ВРП мала обов`язок оприлюднити у формі відкритих даних на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних інформацію щодо авторозподілу впродовж одного місяця з дня набрання чинності постановою № 407, тобто з 28 квітня до 28 травня 2021 року включно. Помилковим є аргумент відповідача про те, що обсяг інформації щодо авторозподілу, який треба було оприлюднити у формі відкритих даних, визначається з дати початку її фактичного розміщення на вказаному вебпорталі, тобто з 28 травня 2021 року. Встановлення у пункті 4 Положення про набори даних періоду, упродовж якого ВРП мала виконати такий обов'язок, не означає, що вона мала оприлюднити інформацію щодо авторозподілу, починаючи з дня фактичного її розміщення на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних.
Положення про набори даних встановлює загальний порядок оприлюднення всіма розпорядниками інформації, включно з ВРП, у формі відкритих даних конкретних їх наборів, визначених у відповідному Переліку. Позивачка фактично запропонувала, щоби розпорядники інформації за весь час їхньої діяльності оприлюднили у формі відкритих даних упродовж одного місяця з дати набрання чинності змінами до Переліку наборів даних відповідні дані. Якщо «точкою відліку» діяльності відповідача для оприлюднення у формі відкритих даних інформації щодо авторозподілу є 12 січня 2017 року, то для іншої інформації, яка є у володінні ВРП, початок такого відліку може сягати 1998 року, коли розпочала роботу Вища рада юстиції (згідно з пунктом 4 розділу ІІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1798-VIII ВРП утворена шляхом реорганізації Вищої ради юстиції). А початок діяльності багатьох інших розпорядників інформації (серед яких є не тільки органи державної влади, але й місцевого самоврядування, суб'єкти господарювання державного та комунального секторів економіки), на яких, як і на ВРП, поширюється Положення про набори даних, міг припасти на початок 90-х років ХХ ст. або й радянський період.
Слідуючи запропонованому позивачкою підходу, місцева рада, у володінні якої є прийняті нормативно-правові акти, їх проєкти, акти індивідуальної дії за кілька десятків років, мала оприлюднити ці набори даних у формі відкритих даних (абзац дванадцятий розділу «Усі розпорядники інформації» Переліку наборів даних у редакції постанови № 835, пункт 2 частини першої, частина третя статті 16 Закону № 2939-VI) упродовж визначеного у пункті 2 постанови № 835 строку. Проте ця постанова, затверджене нею Положення про набори даних і додаток до нього (Перелік наборів даних) не дають підстав для висновку, що вони запровадили саме такий обов`язок. Тим більше немає підстав вважати, що цей обов`язок виник щодо тих самих наборів даних з моменту включення до пункту 1 цього Положення принципу відкритості за замовчуванням.
Розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати, зокрема, перелік наборів даних, що оприлюднюються у формі відкритих даних (пункт 5-1 частини першої статті 15 Закону № 2939-VI). Інформація, передбачена частиною першою цієї статті, підлягає обов'язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п`яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного вебсайту така інформація оприлюднюється на вебсайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації (частина друга статті 15 Закону № 2939-VI у редакції, що була чинною у період до 2 жовтня 2021 року).
Наведене не обмежує відповідача у можливості самостійно розмістити інформацію щодо авторозподілу у формі відкритих даних, оскільки Положення про набори даних і додаток до нього, викладені у редакції постанови № 407, визначили пріоритетність публікації наборів даних у сферах юстиції та судочинства (зокрема інформації щодо авторозподілу) для реалізації державної політики у сфері відкритих даних. Крім того, виходячи зі змісту положень Законів № 2657-XII, № 2939-VI і постанови № 407, позивачка має право отримати від ВРП за запитом таку інформацію за попередні періоди.
ВИСНОВКИ: оскільки розпорядник має у формі відкритих даних оприлюднити публічну інформацію не пізніше п'яти робочих днів з дня затвердження документа, а постанова № 407 набрала чинності 28 квітня 2021 року, то ВРП треба було оприлюднити у формі відкритих даних на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних і на своєму вебсайті інформацію щодо авторозподілу, починаючи з 22 квітня 2021 року.
КЛЮЧОВІ СЛОВА: забезпечення права на доступ до інформації, порядок оприлюднення публічної інформації, принципи інформаційних відносин, спори за участю ВРП
