Правова позиція
Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду
згідно з Постановою
від 23 вересня 2025 року
у справі № 320/25649/24
Адміністративна юрисдикція
Щодо протиправності рішення Київської обласної військової адміністрації про використання земель природно-заповідного фонду для створення Національного військового меморіального кладовища
ФАБУЛА СПРАВИ
Громадська організація «Мархалівка. Підтримка» звернулась до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Київської обласної військової адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Державна установа «Національне військове меморіальне кладовище», в якому просила суд визнати протиправним та скасувати пункти 2-5 розпорядження Київської обласної військової адміністрації від 14.03.2024 №275 «Про вилучення та надання в постійне користування земельної ділянки зі зміною цільового призначення Державній установі «Національне військове меморіальне кладовище».
Рішенням окружного адміністративного суду, залишеним без змін постановою апеляційного адміністративного суду, позов задоволено.
ОЦІНКА СУДУ
Норми міжнародних договорів, ратифікованих Україною, які є чинними на момент виникнення спірних правовідносин у цій справі, є обов'язковими для застосування при вирішенні цієї справи та підлягають пріоритетному застосуванню перед нормами національного законодавства у разі їх невідповідності, за умови відповідності таких норм Конституції України.
Міжнародні зобов'язання України у сфері охорони біорізноманіття мають безпосередній вплив на оцінку правомірності рішень у сфері землекористування, які стосуються територій, що є природними середовищами існування, а їх ігнорування буде свідчити про відступ від встановлених міжнародно-правових стандартів охорони довкілля та відповідних міжнародних зобов'язань держави.
Формування, збереження та функціонування територій Смарагдової мережі в Україні є не дискреційним правом держави, а її міжнародно-правовим обов`язком, який випливає з Угоди про асоціацію та підлягає виконанню шляхом імплементації і практичного застосування положень директив 2009/147/ЄС і 92/43/ЄЕС у національній правовій системі.
Реалізація проєкту будівництва Національного військового меморіального кладовища, що за своєю суттю передбачає зміну цільового призначення лісових земель, їх вирубування та незворотну трансформацію природного оселища, є несумісною як з охоронним імперативом Бернської конвенції, так і з оселищною концепцією охорони біорізноманіття, закріпленою в Директиві 92/43/ЄЕС, та не може бути виправдана ані посиланням на суспільну доцільність, ані іншими міркуваннями, що виходять за межі цілей збереження природних оселищ і видів.
Україна, взявши на себе міжнародні зобов`язання щодо створення, збереження та належного функціонування територій Смарагдової мережі, зобов`язана забезпечити реальну та ефективну охорону природних середовищ існування, яким загрожує деградація або зникнення, а також середовищ існування видів дикої флори і фауни, у тому числі тих, що перебувають під особливою охороною.
Виконання таких зобов`язань не зводиться до формального включення відповідних територій до переліку Смарагдової мережі, а передбачає обов`язок держави та її органів утримуватися від рішень і дій, які призводять до погіршення стану природних середовищ, знищення або незворотної трансформації оселищ та порушення цілісності екосистем, що мають ключове значення для збереження біологічного та ландшафтного різноманіття.
Зазначений обов`язок охоплює, зокрема, застосування превентивних і заборонних заходів у випадках, коли запланована діяльність за своєю природою є несумісною з цілями збереження природних оселищ.
Території Смарагдової мережі, створені з метою забезпечення збереження природних оселищ, видів дикої флори та фауни відповідно до Бернської конвенції, за своїм правовим статусом в силу приписів статті 7 Закону №2456-ХІІ та статті 46 Земельного Кодексу України належать до земель іншого природоохоронного призначення, на які поширюється спеціальний режим охорони та використання, у зв`язку з чим включення певної території до Смарагдової мережі обумовлює необхідність забезпечення збереження природних оселищ, видів дикої флори і фауни, які перебувають під загрозою зникнення та, відповідно, запровадження відповідних заходів екологічного контролю та обмежень у господарській діяльності.
29.12.2023 набрав чинності Закон України від 08.12.2023 №3505-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення будівництва та експлуатації Національного військового меморіального кладовища» (далі - Закон №3505-ІХ), яким було внесено зміни до ряду законів України з метою забезпечення основної функції Національного військового меморіального кладовища - вшанування пам`яті військовослужбовців, захисників, захисниць, які віддали своє життя заради незалежності України.
На підставі постанови №225 Київська обласна військова адміністрація прийняла розпорядження від 14.03.2024 №275 «Про вилучення та надання в постійне користування земельної ділянки зі зміною цільового призначення державній установі «Національне військове меморіальне кладовище», яким, зокрема, змінила цільове призначення земельної ділянки з кадастровим номером 3222481200:05.002:0457 площею 258,7298 га, що розташована на території Гатненської сільської територіальної громади Фастівського району Київської області, з коду 09.01 для ведення лісового господарства і пов'язаних з ним послуг на код 07.09 земельні ділянки загального користування відведені під місця поховання та передала зазначену земельну ділянку в користування ДУ «Національне військове меморіальне кладовище» для розміщення Національного військового меморіального кладовища.
Положеннями підпункту 22-1 пункту 27 розділу X «Перехідні положення» Земельного кодексу України (в редакції Закону №3505-ІХ) встановлено спеціальну, спрощену процедуру передачі у постійне користування та зміни цільового призначення земельних ділянок державної чи комунальної власності для розміщення Національного військового меморіального кладовища.
Навіть у межах спеціальної процедури, визначеної для забезпечення реалізації проєкту Національного військового меморіального кладовища, закон (Земельний кодекс України) зберігає безумовний пріоритет охорони природно-заповідних територій та земель іншого природоохоронного призначення, що відповідає актам міжнародного права, які ратифіковані Україною, та конституційним принципам охорони довкілля та раціонального використання земельних ресурсів.
За таких обставин Верховний Суд, усвідомлюючи надзвичайну суспільну значущість створення Національного військового меморіального кладовища як місця гідного вшанування пам`яті військовослужбовців, захисників і захисниць України, які віддали своє життя за її незалежність і територіальну цілісність, зазначає, що така мета не може бути досягнута шляхом порушення приписів міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та вимог національного законодавства, зокрема, щодо охорони земель природно-заповідного фонду та інших особливо цінних природоохоронних територій.
Вшанування пам`яті героїв повинно здійснюватися в межах правового поля, із дотриманням конституційного принципу верховенства права, а також принципу сумлінного виконання міжнародних зобов'язань держави, пріоритету екологічної безпеки та забезпечення збалансованого розвитку суспільства, що, у свою чергу, і буде проявом поваги до героїв, які віддали своє життя заради України та її майбутнього, оскільки саме за утвердження свободи, законності та верховенства права боролися і борються захисники та захисниці України, відстоюючи демократичну і правову Державу.
ВИСНОВКИ: Київська обласна військова адміністрація, ухвалюючи розпорядження від 14.03.2024 № 275, не врахувала спеціальний природоохоронний статус земельної ділянки, яка, по-перше, входить до територій Смарагдової мережі та, по-друге, відповідно до приписів статті 7 Закону № 2456-ХІІ і статті 46 Земельного кодексу України, належить до земель іншого природоохоронного призначення.
Водночас належність зазначеної земельної ділянки до територій Смарагдової мережі зумовлює застосування до неї підвищеного стандарту охорони, що випливає як з норм національного природоохоронного законодавства, так і з міжнародних зобов'язань України
Київська обласна військова адміністрації, не мала правових підстав для зміни цільового призначення земельної ділянки та, відповідно, для передачі її у користування ДУ «Національне військове меморіальне кладовище», а суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про наявність підстав для визнання протиправними та скасування пунктів 2-5 розпорядження від 14.03.2024 №275.
КЛЮЧОВІ СЛОВА: повноваження військових адміністрацій, правовий режим земель, землі ПЗФ
