Правова позиція
Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду
згідно з Постановою
від 03 вересня 2026 року
у справі № 160/15842/24
Адміністративна юрисдикція
Щодо обов’язку органу місцевого самоврядування дотримуватися чинних на момент затвердження містобудівної документації процедур і державних будівельних норм
Фабула справи: Громадська організація «ПЛАТФОРМА ГРОМАДСЬКИЙ КОНТРОЛЬ», треті особи, які не заявляють самостійні вимоги на предмет спору: Громадська організація «ЗБЕРЕЖИ ДНІПРО», Департамент по роботі з активами Дніпровської міської ради (далі також - Департамент), звернулася до суду з позовом до Дніпровської міської ради (далі також - Дніпровська міськрада), в якому просила:
- визнати протиправним та нечинним з моменту прийняття пункт 1 рішення Дніпровської міськради від 21 лютого 2024 року № 74/47 «Про затвердження проєкту внесення змін до Генерального плану розвитку м. Дніпра»;
- визнати протиправним та нечинним з моменту прийняття рішення Дніпровської міськради від 21 лютого 2024 року № 75/47 «Про затвердження змін до проєкту плану зонування території м. Дніпра»;
- визнати протиправною бездіяльність Дніпровської міськради щодо невстановлення режимів регулювання забудови, а саме: зелених, червоних, блакитних ліній, при затвердженні рішенням Дніпровської міськради від 21 лютого 2024 року № 74/47 проєкту внесення змін до Генерального плану розвитку м. Дніпра;
- зобов'язати відповідача відобразити на Генеральному плані розвитку м. Дніпра режими регулювання забудови, а саме: зелені, червоні, блакитні лінії.
Окружний адміністративний суд рішенням, залишеним без змін постановою апеляційного адміністративного суду, позов задовольнив частково, а саме: визнав протиправним та нечинним пункт 1 рішення Дніпровської міськради № 74/47 від 21 лютого 2024 року «Про затвердження проєкту внесення змін до Генерального плану розвитку м. Дніпра»; визнав протиправним та нечинним рішення Дніпровської міськради № 75/47 від 21 лютого 2024 року «Про затвердження змін до проєкту плану зонування території м. Дніпра» та зобов`язав Дніпровську міськраду вчинити дії щодо відображення на Генеральному плані розвитку м. Дніпра режимів регулювання забудови, а саме: зелені, червоні, блакитні лінії. У задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Мотивація касаційної скарги: Дніпровська міськрада та Департамент зазначають, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування положень абзаців першого-четвертого пункту 3 розділу II Перехідних положень Закону № 711-IX, яким внесені зміни до Закону № 3038-VI, у подібних правовідносинах.
Правова позиція Верховного Суду: відповідно до абзаців першого-четвертого пункту 3 розділу II Перехідних положень Закону № 711-IX (у редакції, чинній на дату виникнення спірних правовідносин):
- містобудівна документація на місцевому рівні, затверджена до набрання чинності цим Законом, зберігає чинність. До 01 січня 2025 року внесення змін до такої документації допускається без урахування вимог цього Закону щодо її складу та змісту. З 1 січня 2025 року внесення змін до такої документації допускається за умови приведення її у відповідність із вимогами цього Закону;
- плани зонування територій, затверджені до набрання чинності цим Законом, вважаються невід`ємними складовими генеральних планів населених пунктів. У населених пунктах, у яких не затверджені плани зонування територій станом на день набрання чинності цим Законом, можуть затверджуватися плани зонування територій шляхом внесення змін до генеральних планів населених пунктів;
- до 01 січня 2025 року містобудівна документація на місцевому рівні, розроблення якої розпочато до дня набрання чинності цим Законом, може затверджуватися без урахування вимог цього Закону щодо складу та змісту містобудівної документації на місцевому рівні. У разі якщо така документація, затверджена у встановленому порядку, не містить відомостей, визначених статтею 451 Закону України «Про землеустрій», містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки щодо території, на яку розроблена така документація, можуть видаватися без дотримання вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності щодо визначення містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, лише на підставі даних Державного земельного кадастру».
Зі змісту наведених норм права можна встановити, що ними допускається можливість завершення розроблення містобудівної документації, розпочатої до набрання чинності цим Законом, без урахування нових вимог; дозволяється застосування вимог до складу та змісту документації, які діяли на момент початку її розроблення. Водночас ці положення Закону № 711-ІХ не встановлюють винятків із процедурних вимог, визначених Законом України № 3038-VI; не скасовують обов'язкову дотримання процедур погодження, стратегічної екологічної оцінки та громадського обговорення.
З огляду на встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи, колегія суддів доходить висновку, що розробка проєкту змін до Генерального плану м. Дніпро та Плану зонування м. Дніпро, затвердженого спірними рішеннями відповідача від 21 лютого 2024 року № 74/47 та № 75/47, є самостійною процедурою внесення змін до містобудівної документації, яка почалася принаймні після набрання чинності судовим рішенням у справі № 160/19750/22, яким були скасовані рішення Дніпровської міськради про затвердження попередніх змін до Генерального плану м. Дніпро та Плану зонування м. Дніпро (після 30 листопада 2023 року).
Колегія суддів звертає увагу, що оскільки ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій» набрали чинності з 01 жовтня 2019 року, тобто до початку процедури розробки та подання на затвердження проєктів змін до містобудівної документації, то вимога цих будівельних норм поширюється на спірні рішення Дніпровської міськради.
Правильним є висновок судів попередніх інстанцій про те, що унаслідок наявності підстав для визнання протиправним та нечинним пункту 1 рішення Дніпровської міськради від 21 лютого 2024 року № 74/47 «Про затвердження проєкту внесення змін до Генерального плану розвитку м. Дніпра», а також того, що Генеральним планом розвитку м. Дніпра не передбачено змін функціонального призначення частини території по вул. Набережна Перемоги вздовж житлових масивів 4-6 навпроти будинків 110-128 у м. Дніпро з території зелених насаджень загального користування на проектну зону громадської забудови (у редакції, що діяла до внесення спірних у цій справі змін), відповідно слід визнати протиправним та нечинним спірного рішення Дніпровської міськради № 75/47, яким затверджені відповідні зміни (що суперечать Генеральному плану м. Дніпро) до Плану зонування м. Дніпро.
Правильними також є висновки судів попередніх інстанцій щодо того, що відповідач у процесі розгляду та затвердження спірними у цій справі рішеннями змін до містобудівної документації повинен був дотримуватися процедури, визначеної статтями 17, 21 Закону № 3038-VI та Порядком № 926 навіть з огляду на положення абзаців першого-четвертого пункту 3 розділу II Перехідних положень Закону № 711-IX.
Водночас твердження скаржників про те, що розроблення містобудівної документації здійснювалося зазначеним підприємством, сама по собі не свідчить про наявність у нього прав чи обов`язків, на які може вплинути судове рішення у цій справі. Покладений судами обов`язок відобразити у Генеральному плані відповідні режими регулювання забудови адресовано виключно Дніпровській міськраді як суб`єкту владних повноважень. Питання щодо способу виконання такого обов`язку, у тому числі із залученням відповідних розробників чи інших суб`єктів господарювання, належить до сфери організаційної діяльності відповідача і не впливає на процесуальний статус таких осіб у цій справі.
Суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про те, що після прийняття рішення про затвердження документації про внесення змін до місцевої містобудівної документації процедура вважається завершеною. Водночас положення Закону № 3038-VI та Порядку № 926 не визначають спеціального порядку повторного затвердження містобудівної документації без дотримання законодавчо встановленої процедури у разі, коли рішення про затвердження такої документації було раніше визнано протиправним та нечинним у судовому порядку.
Висновки: абзаци перший-четвертий пункту 3 розділу II Перехідних положень Закону № 711-ІХ мають застосовутись лише в частині, що стосується можливості завершення розроблення містобудівної документації за правилами щодо її складу і змісту, які діяли на момент початку такої розробки, однак, положення цих актів не звільняють орган місцевого самоврядування від обов'язку дотримання процедур, встановлених Законом № 3038-VI, зокрема щодо проведення містобудівного моніторингу, погодження та затвердження містобудівної документації, які застосуються відповідно до законодавства, чинного на момент прийняття відповідного рішення.
До триваючих правовідносин у сфері містобудівної діяльності має застосовуватись законодавство, чинне на момент подання відповідного проєкту на затвердження та його затвердження органом місцевого самоврядування. Такий підхід узгоджується з усталеною практикою Верховного Суду, відповідно до якої адміністративні суди оцінюють законність рішень суб`єктів владних повноважень виходячи із законодавства, чинного на момент прийняття таких рішень. З огляду на це орган місцевого самоврядування, затверджуючи містобудівну документацію, зобов`язаний забезпечити її відповідність державним будівельним нормам, які діяли на момент подання проєкту на затвердження та прийняття відповідного рішення, незалежно від часу початку її розроблення; застосування таких норм не є ретроактивним, а становить реалізацію принципу дії права в часі щодо триваючих правовідносин.
Ключові слова: спори у сфері містобудування, спори з ОМС, вимоги до містобудівної документації
