Правова позиція
Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду
згідно з Постановою
від 01 квітня 2026 року
у справі № 120/12168/25
Адміністративна юрисдикція
Щодо юрисдикції спору з приводу оскарження дій уповноваженого органу, вчинених ним при укладенні тристороннього договору про надання соціальних послуг з догляду на професійній основі
Фабула справи: ОСОБА_1, ОСОБА_2 звернулися до суду з позовом до Департаменту соціальної політики міської ради (далі - також Департамент), у якому просили:
- визнати протиправними дії Департаменту соціальної політики міської ради, що полягали у включенні до проєкту тристороннього договору про надання соціальних послуг з догляду на професійній основі обмеженого переліку заходів та тривалості їх виконання, що призвело до заниження розрахунку компенсації;
- зобов'язати Департамент соціальної політики міської ради укласти з ОСОБА_1 (надавачем послуг) та ОСОБА_2 (отримувачем послуг) тристоронній договір про надання соціальних послуг з догляду на професійній основі відповідно до вимог Закону України «Про соціальні послуги» та Порядку подання та оформлення документів, призначення і виплати компенсації фізичним особам, які надають соціальні послуги з догляду без здійснення підприємницької діяльності на професійній основі, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06 жовтня 2021 року № 1040, із зазначенням максимального можливого обсягу - 360 годин на місяць.
- стягнути з Департаменту соціальної політики міської ради на користь ОСОБА_1 120000 гривень як відшкодування моральної шкоди.
Окружний адміністративний суд ухвалою, яка залишена без змін постановою апеляційного адміністративного суду, у відкритті провадження у справі відмовив та роз'яснив позивачкам, що спір у цій справі підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Мотивація касаційної скарги: ОСОБА_1, ОСОБА_2 стверджують, що здійснюючи підготовку договору про надання соціальних послуг відповідно до Закону України «Про соціальні послуги», Департамент виконує публічно - владні управлінські функції та виступає учасником публічних правовідносин у сфері надання соціальних послуг, а отже діє у таких відносинах як суб`єкт владних повноважень. Вважають, що укладення зазначеного договору є частиною адміністративної процедури визначення розміру, призначення, нарахування і виплати передбаченої законом компенсації, яка за своєю правовою природою є соціальною виплатою, а тому в межах вказаного процесу не виникає цивільно - правових (договірних) відносин.
За доводами скарги, заявник лише ініціює таку процедуру, а всі владні рішення у її межах приймає саме Департамент. Цей процес детально врегульований відповідними нормами законодавства й полягає у реалізації гарантованих державою заходів соціального захисту та у виконанні уповноваженим органом місцевого самоврядування своїх владних, передбачених законом, функцій.
Акцентують увагу й на тому, що спірні правовідносини не спрямовані на задоволення приватних інтересів і не мають на меті отримання приватної вигоди, оскільки виникли у зв`язку з реалізацією особою гарантованого їй державою права на соціальний захист у вигляді отримання відповідної допомоги з догляду, якого вона потребує.
Правова позиція Верховного Суду: до компетенції адміністративних судів належать, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення, або щодо укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів.
Публічно - правовим вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило майнового, приватного права чи інтересу.
Адміністративні суди розглядають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо - розпорядчої діяльності публічних органів.
У цій справі позивачка оскаржує дії Департаменту, вчинені ним при укладені тристороннього договору про надання соціальних послуг з догляду, щодо визначення переліку та тривалості таких послуг, що також впливає на розрахунок розміру передбаченої законом компенсації їх надавачу.
Підготовка уповноваженим органом договору тристороннього договору про надання соціальних послуг з догляду на професійній основі, який укладається між надавачем, отримувачем соціальних послуг та уповноваженим органом, та усі вчинені ним з цією метою дії охоплюються адміністративною процедурою з надання адміністративної послуги, результат якої спрямований на набуття надавачем соціальних послуг з догляду прав та обов`язків відповідно до Закону України «Про соціальні послуги», зокрема, права на отримання передбаченої цим Законом грошової компенсації.
Право на зазначену компенсацію не виникає безпосередньо на підставі договору, а регламентоване законом, який визначає розмір такої компенсації, порядок її призначення, обчислення та виплати надавачу соціальних послуг.
Перед підписанням (укладенням) договору про надання соціальних послуг з догляду на професійній основі уповноважений орган (у цьому випадку Департаментом) в межах наявної у нього за законом компетенції здійснює конкретно визначені законом та обов`язкові до вчинення дії, зокрема, приймає відповідні заяви від надавача та отримувача соціальних послуг, вивчає їх зміст, здійснює комплексне визначення ступеня індивідуальних потреб особи, яка потребує надання соціальних послуг, вирішує питання про можливість / обсяг надання вказаних послуг тощо.
Надавач та отримувач соціальних послуг з догляду участі у підготовці такого договору не беруть і не вправі замість уповноваженого органу визначати його умови. Рішення про призначення компенсації уповноважений орган приймає лише після укладення договору й може відмовити в його укладенні та у призначенні такої компенсації в разі недотримання визначених законом умов. Таке рішення та / або дії, вчинені у процесі його прийняття, сторони можуть оскаржити в порядку адміністративного оскарження та/або до суду.
Тому сторони договору про надання соціальних послуг з догляду на професійній основі не є рівноправними. Такий договір не встановлює конкретний розмір передбаченої законом компенсації і це не є його істотною умовою. Розмір компенсації уповноважений орган обчислює згідно з закріпленим у законі алгоритмом, який не може бути визначений на розсуд сторін вищезгаданого договору і виплачується за рахунок коштів державного бюджету. Право на таку компенсацію належить лише конкретно визначеній уповноваженим органом особі й не може бути передано чи відчужено на підставі угод цивільно - правового характеру.
Це засвідчує, що спір у справі, яка розглядається, виник саме у публічно - правових відносинах, пов'язаних з наданням адміністративної послуги щодо призначення компенсації, передбаченої Законом України «Про соціальні послуги». Позивачки у цих відносинах беруть участь як суб'єкти звернення за отриманням такої послуги, а відповідач є суб`єктом її надання й діє у цих відносинах як уповноважений орган місцевого самоврядування у системі надання соціальних послуг. Жодних майнових або особистих немайнових прав та інтересів сторони договору про надання соціальних послуг з догляду на професійній основі не набувають. Укладення такого правочину є однією зі стадій прийняття рішення уповноваженим органом щодо призначення компенсації та має на меті врегулювати питання надання цієї адміністративної послуги у питанні визначення розміру такої грошової виплати, право на яку набувається відповідно до закону та на підставі адміністративного акта Департаменту, прийнятого ним як суб`єктом владних повноважень.
Висновки: договір, дії з підготовки якого у спірних правовідносинах вчиняв Департамент і які позивачки оскаржили до суду, підпадає під наведене у п. 16 ч. 1 ст. 4 КАС України визначення адміністративного договору, оскільки такий договір є правовим актом за участю суб'єкта владних повноважень (Департаменту) та іншої особи (інших осіб - позивачок), має форму договору, визначає взаємні права та обов`язки його учасників (надавача, отримувача соціальних послуг та уповноваженого органу) у публічно-правовій сфері (адміністративних та соціальних послуг) і укладається на підставі закону (Закону України «Про соціальні послуги») для врегулювання питання надання адміністративної послуги (прийняття рішення про призначення виплати щомісячної грошової компенсації).
Оскаржені позивачками дії Департаменту не призвели до виникнення, зміни чи припинення приватноправових відносин за участю сторін у справі або третіх осіб, не мали майнового характеру і не були пов`язані з реалізацією їх майнових або особистих немайнових прав та інтересів, а тому оскарження таких дій не є способом судового захисту цивільних прав.
Спір у цій справі є спором між учасниками публічно - правових відносин щодо дій суб'єкта владних повноважень, вчинених ним під час надання адміністративної послуги на підставі законодавства, і стосується саме цих відносин.
У цьому конкретному випадку наявні усі елементи і ознаки публічно - правового спору в розумінні п. 2 ч. 1 ст. 4 КАС України, який переданий на вирішення адміністративного суду й підпадає під його предметну юрисдикцію, а справа, що розглядається, - під наведене у п. 1 ч. 1 зазначеної статті визначення поняття адміністративної справи.
Враховуючи викладене, заявлені у цій справі позовні вимоги повинні розглядатись в порядку, встановленому КАС України.
Ключові слова: ознаки публічно-правового спору, правила визначення судової юрисдикції, порядок надання соціальних послуг
