Правова позиція
Касаційного адміністративного Суду у складі Верховного Суду
згідно з Постановою
від 21 жовтня 2019 року
у справі № 522/22780/16-а
Адміністративна юрисдикція
Щодо правової природи рішення міської ради про затвердження плану зонування території
Фабула справи: ОСОБА_3, ОСОБА_1 звернулись з позовом до міської ради, треті особи - Департамент екології та природних ресурсів обласної державної адміністрації, Управління культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини обласної державної адміністрації, Управління архітектури та містобудування міської ради, ТОВ "Інститут Харківпроект", про визнання незаконним та скасування рішення міської ради «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) міста».
В обґрунтування позовних вимог вказували на порушення міською радою порядку розроблення плану зонування території (зонінгу) міста та порядку його прийняття.
Рішенням суду першої інстанції у задоволенні позову відмовлено.
На обґрунтування позовних вимог позивачі вказали на порушення міською радою порядку розроблення плану зонування території (зонінгу) міста та порядку його прийняття.
Суд апеляційної інстанції залишив у силі рішення суду першої інстанції про відмову в задоволенні позову, водночас змінив мотивувальну частину цього рішення, дійшовши висновку про те, що позивачі неправильно обрали спосіб захисту, оскільки спірне рішення відповідача як правовий акт індивідуальної дії не порушує їхніх індивідуальних прав, свобод та інтересів.
Мотивація касаційної скарги: міська рада, звернулась із касаційною скаргою, до якої приєдналось Управління архітектури та містобудування міської ради, у якій просять її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції, оскільки оскаржуване рішення міської ради констатує затвердження містобудівної документації, містить низку доручень виконавчим органам міської ради щодо організації оприлюднення та організації контролю. Рішення міської ради є розпорядчим документом, воно не містить у собі жодних норм права, що позбавляє його головної ознаки нормативно-правового акта, який за своїм визначенням має встановлювати, змінювати або припиняти норму права. Вказане виключає підстави для застосування судом особливостей провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування в порядку вимог ст.171 КАС України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року.
ОСОБА_3 та ОСОБА_1 звернулись із касаційною скаргою, у якій просять її скасувати та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову, оскільки у позовній заяві, у письмових поясненнях, апеляційних скаргах не зазначалося про те, що оскаржуване рішення міської ради є актом індивідуальної дії. Судом апеляційної інстанції не забезпечено права на судовий захист, а покладено на позивачів додаткові обтяження щодо роз`яснення можливості повторного звернення до суду з позовом.
Правова позиція Верховного Суду: відповідно до ч.1 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
До нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб'єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України № 20-рп/2001, № 2-зп, № 7-рп/2009.
Відповідно до ст.18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об'єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.
Склад, зміст, порядок розроблення плану зонування території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
За порушення вимог, встановлених планом зонування території, фізичні та юридичні особи несуть відповідальність відповідно до закону.
Аналіз положень ст.18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» дозволяє стверджувати, що план зонування території містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Це, зокрема, сукупність обов'язкових вимог до використання земельних ділянок, щільність населення в межах житлової забудови; відсоток озеленення (для рекреаційних зон); гранична поверховість або висота будівель у метрах, інші містобудівні умови та обмеження.
Рішення міської ради «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) міста» стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, забудовників, якими можуть виступати як фізичні, так і юридичні особи. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб - є ознакою нормативності.
Висновки: затверджуючи своїм рішенням план зонування території місцева рада визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин. У зв'язку із наведеним колегія суддів погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про те, що рішення міської ради «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) міста» є нормативно-правовим актом.
Ключові слова: порядок оскарження нормативно-правового акту міської ради, порядок затвердження міською радою плану зонування території, правовідносини щодо містобудування, оскарження рішення органу місцевого самоврядування
