Правова позиція
Великої Палати Верховного Суду
згідно з Постановою
від 13 листопада 2019 року
у справі № 826/3115/17
Адміністративна юрисдикція
Щодо можливості органу державної влади звертатися з позовом до іншого органу
Фабула справи: Міністерство екології та природних ресурсів України звернулось до суду з позовом до Державної регуляторної служби України, третя особа - Підприємство «Миротворець» міської громадської організації «Громадська єдність» (далі – Підприємство) про скасування розпорядження № 13 про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування, видане за результатами скарги Підприємства.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржуване розпорядження прийняте з порушенням Закону України № 222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності», Закону України № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України № 466, та Положення про Державну регуляторну службу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 724. Зокрема, Міністерство екології та природних ресурсів України зауважує, що рішення, ухвалене Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування, було прийнято з порушенням встановленого строку на його розгляд. При цьому, на переконання позивача, резолютивна частина оскаржуваного розпорядження є незрозумілою, оскільки в ній не зазначено про задоволення чи відхилення апеляції, поданої Підприємством.
Рішенням суду першої інстанції, залишеним без змін постановою апеляційного суду, відмовлено Міністерству екології та природних ресурсів України у задоволенні позову.
Суд першої інстанції, з позицією якого погодився й апеляційний суд, виходив із того, що оскаржуване розпорядження прийнято Державною регуляторною службою України на підставі, в межах та у спосіб, визначений Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності». При цьому, позивачем не доведено належними доказами правомірність анулювання ліцензії на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами Підприємства на підставі п. 7 ч.2 ст. 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та прийняття наказу № 422 «Про видачу, переоформлення, відмову у видачі та анулювання ліцензій».Водночас суди попередніх інстанцій зауважили, що оскаржуване розпорядження не порушує права та охоронювані законом інтереси позивача, оскільки лише зобов`язує останнього усунути порушення вимог законодавства у сфері ліцензування і не скасовує наказ Міністерства екології та природних ресурсів України № 422 «Про видачу, переоформлення, відмову у видачі та анулювання ліцензій».
Мотивація касаційної скарги: Міністерство екології та природних ресурсів України зазначає, що у зв`язку з тим, що оскаржуване розпорядження відповідача не містить детального обґрунтування порушень, допущених органом ліцензування під час проведення перевірки, натомість у ньому зазначені лише формальні порушення, останнє фактично нівелює право Міністерства екології та природних ресурсів України щодо реагування на порушення, виявлені у діяльності третьої особи, які стали підставою для анулювання ліцензії.Окремо скаржник звертає увагу й на те, що висновок судів попередніх інстанцій про те, що Державною регуляторною службою України не порушено права та охоронюваних законом інтересів Міністерства екології та природних ресурсів України у зв`язку з виданням розпорядження № 3, оскільки відповідачем не скасовано наказ, а лише зобов'язано позивача усунути порушення вимог законодавства у сфері ліцензування, - не відповідають дійсності, бо оскаржуване розпорядження фактично зобов`язує міністерство скасувати свій же наказ.
Правова позиція Верховного Суду: до адміністративного суду за зверненням суб'єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб'єкта владних повноважень надано такому суб`єкту законом.
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (провадження № 12-245гс18) сформульовано правову позицію згідно якої, поведінка органів, через які діє держава у цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави у цивільних або адміністративних відносинах. Отже, як у цивільних, так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах. Держава в особі відповідних органів може брати участь в судових процесах, в тому числі в якості позивача, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.
Також для звернення до адміністративного суду суб'єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб'єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.
Аналіз правових норм свідчить про те, що Державна регуляторна служба України та Міністерство екології та природних ресурсів України є органами державної влади, діяльність яких, зокрема, полягає у здійсненні виключних функцій контролю (нагляду) у сфері здійснення ліцензійної діяльності. При цьому позивач здійснює відповідні виключні функції контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, а відповідач здійснює виключні функції контролю (державного нагляду) за дотриманням Міністерством екології та природних ресурсів України, як органом ліцензування господарської діяльності, зокрема з поводження з небезпечними відходами, законодавства у сфері ліцензування.
Як свідчать матеріали справи, Міністерство екології та природних ресурсів України обґрунтувало своє право на звернення до суду з цим позовом необхідністю реалізації повноваження щодо здійснення контролю за додержанням суб'єктами господарювання ліцензійних умов при провадженні господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, та захистом публічного інтересу у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки.
У ст. 28 Закону України № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» закріплено право міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
Водночас згідно зі ст. 21 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб`єкту господарювання.
Зважаючи на те, що право Міністерства екології та природних ресурсів України на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування розпорядження Державної регуляторної служби України не закріплені у жодному нормативно-правовому акті, правильним є міркування Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що Міністерство екології та природних ресурсів України у цій справі не має права на звернення до суду.
Висновки: за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір. Велика Палата Верховного Суду вважає правильним міркування про те, що спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції між Міністерством екології та природних ресурсів України та Державною регуляторною службою України. Позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб'єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону України № 222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності» він підзвітний і підконтрольний, і який, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду за органами ліцензування, скасував рішення позивача як підконтрольного органу.
Ключові слова: право на судовий захист, спір державних органів між собою, доступ до правосуддя, оскарження рішень державних органів
